Технологии государственного и муниципального управления

Лекция 2. Методологические основы развития технологий государственного и муниципального управления

 

1. Понятие технологий государственного и муниципального управления. Концепция «нового государственного менеджмента»

 

Технология государственного (муниципального) управления – это приемы, способы и порядок осуществления процесса управления в подведомственной сфере, конкретный способ воздействия органа власти на общество или человека.

С позиций Загацкой А.А., Никоненко Н.Д., технология – это форма организации взаимодействия с гражданами, оказания государственных и муниципальных услуг [28].

Их выдвижение на повестку дня вызвано объективным усложнением и удорожанием процессов государственного (муниципального) управ­ления и одновременно усилением их роли в жизне­деятельности общества.

Требования к технологиям государственного и муниципального управления:

- должны быть публичны, унифицированы, чтобы соблюдалось правило равного доступа граждан к реализации гражданских прав и обязанностей;

- общедоступны и просты для освоения;

- используются от имени государства (муниципалитета);

- носят официальный характер;

- применяются в строго установленном процессуальном порядке.

В западных странах в последние десятилетия предложена модель реорганизации государственного управления в соответствие с лозунгом «сделать управление разновидностью бизнеса», позднее оформившееся в виде концепции нового государственного менеджмента.

Главная идея концепции – основное значение надо уделять такому изменению стимулов в государственном секторе, которые сделали бы процесс государственного управления более эффективным.

Основные положения концепции «нового государственного менеджмента».

1.  Современная концепция государственного и муниципального управления, реализуемая в ряде западных стран, представляет каждого гражданина в виде клиента. То есть государственная гражданская служба предусматривает кроме выполнения функций оказание услуг гражданам и обществу. Такая концепция имеет некоторые ограничения, так как сужает функции гражданина – участника социального контракта до клиента – участника лишь рыночного контракта. В то же время данная концепция, ориентированная на достижение более полного удовлетворения потребностей людей за счет оказания государственных (муниципальных) услуг, уже доказала свою целесообразность и эффективность.

2. Главный субъект управления – государство делегирует многие распоряди­тельно-организационные, регулятивные, нормотворческие, фи­нансово-экономические функции разным субъектам управления на основе общественного договора, местного самоуправления, что позволя­ет сбалансировать разные интересы как отдельных людей, так и больших социальных групп, наций и народностей, религиозных конфессий и т.п. Достижение такого баланса интересов –  ис­кусство и наука современной политической системы, залог ее прочности и источник развития, преодоления кризисных явле­ний в государственном управлении.

Тем самым государство избавляется от ставших рутинными функций управления, наполняет их новым содержа­нием, освобождая тем самым себя для решения аналити­ческих, стратегических, наукоемких, творческих и затратных работ. Без них решение глобальных и геопо­литических задач просто невозможно. Это существенным обра­зом меняет всю систему государственного целеполагания, орга­низующего и регулирующего воздействия государства на обще­ственную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования.

Это позволяет значительно сократить государственный аппарат и поставить его под контроль гражданского общества, мотивирует реальное становление гражданского общества.

3. Следует подчеркнуть, что решающим элементом в балансе интересов всегда были и оста­ются   отношения   собственности – основа   хозяйственной жизни общества, которую и защищает то или иное государство. В настоящее время происходит постепенное разрушение монополии государственных и муниципальных учреждений по предоставлению услуг населению и бизнесу. Особенно ярко это видно на примере муниципальных служб: организации, осуществляющие муниципальные услуги, переходят с муниципальной на частную основу. Это относится и к эксплуатации жилья, и к уборке мусора, и к строительству дорог, и к оказанию услуг связи, и к многим другим видам муниципальных услуг.

Однако механизм многообразия форм собственности, который должен быть запущен государством, пока не работает. На смену монополии государственной собственности приходит другая монополия – частная. Механизмом противодействия данным тенденциям должно стать развитие гражданское общество, способное поставить под контроль действия государства.

4. Большинство современных технологий менеджмента можно использовать не только в коммерческой сфере, но и в государственном и муниципальном управлении. Новые условия развития общества приводят к тому, что многие методы и приемы менеджмента, доказавшие свою результативность в коммерческом секторе, постепенно переносятся в практику государственного и муниципального управления. В результате различия между менеджментом коммерческих и государственных (муниципальных) организаций уменьшаются.

5. Сфера государственного и муниципального управления сильно отличается от сферы частного бизнеса. Потребители государственных и муниципальных услуг не всегда имеют возможность выбора. Здесь, как правило, проявляется монополизм (снабжение электроэнергией и теплом), объем услуг может подвергаться рационированию (медицинское обслуживание), некоторые функции имеют социальную специфику (тюрьмы, суды), здесь не проявляются в полной мере рыночные механизмы и закономерности. Механизм рынка в основном предполагает индивидуальный выбор, в то время как в общественных товарах и услугах преобладает общественный и групповой выбор.

6. Услуги общественного сектора не продаются по конкурентным ценам. Они в лучшем случае предоставляются по ценам, которые устанавливаются по критериям, далеким от рыночных. Иногда они оказываются на бесплатной основе, и издержки на их производство покрываются из налогов. Широко распространено субсидирование этих услуг.

7. Часто организация общественного сектора предоставляет множество услуг, при этом издержки на их производство трудно разделить в соответствии с каждым видом этих услуг. В связи с этим не все приемы и технологии управления коммерческой фирмой в их неизменном виде могут применяться в государственной сфере. Это применение нуждается в соответствующей адаптации, которая должна быть тем большей, чем сильнее отличается содержание деятельности той или иной организации от содержания деятельности частной фирмы.

 

2. Цель и задачи развития, состав и структура технологий государственного и муниципального управления

 

Цель развития технологий государственного (муниципального) управления – достижение сбалансированного и устойчивого развития общества на основе легитимного, своевременного, комплексного, системного и эффективного управленческого воздействия на все стороны общественной жизни.

Задачи развития технологий государственного (муниципального) управления:

- повысить уровень и качество технологий управления за счет сближения технологий управления в общественном и частном секторе экономики;

- не только полнее влиять на при­родные и социальные процессы, но и способствовать их преоб­разованию в соответствии с целями общества, организа­ций;

- создать государственный аппарат с демократическими процедурами подготовки и реализации государственных решений на базе самых современ­ных наукоемких технологий (информационных, обучающих, глобальных, внедренческих и др.);

- поиск механизмов инициации развитием общества и налаживание процедуры управления этими процессами;

- вырабатывать рекомендации для местных органов власти и распространять передовой опыт управления на всех уровнях управления.

Схематично представим состав и структуру технологий государственного и муниципального управления (рисунок 1).

Рисунок 1 – Состав и структура технологий государственного и муниципального управления

Все технологии государственного и муниципального управления тесно связаны между собой, представляют собой систему публичного управления. Структурно-функциональное разделение технологий условно, так как одна технология является условием выполнения другой технологии.

 

3. Организационные технологии государственного и муниципального управления

Организация публичной власти в России осуществляется двумя способами:

- иерархический способ – предполагает распределение ответственности между органами власти (или подразделениями одного органа власти) путем последовательной субординации одних другими, чем достигается оперативность в управлении;

- функциональный способ – подразумевает выделение относительно обособленных подразделений, акцентирует внимание на сетевые принципы организации властных полномочий, расширение доли гибких, косвенных методов влияния на социально-экономические процессы, что способствует повышению самостоятельности управляющих, ослаблению бюрократических принципов в управлении, отход от сметного финансирования заявленных мероприятий и ориентация на выработку приоритетных направлений развития территорий, вовлечению в систему управления большого количества внештатных единиц.

Технологии организации государственного и муниципального управления представлены:

1.      Технологиями определения уровней власти в системе публичного управления, разделение и закрепление полномочий и предметов ведения между уровнями власти.

2.      Технологиями определения оптимальной структуры управления органами власти.

3.      Технологиями распределения финансовых потоков между уровнями и звеньями управления, закрепление устойчивых источников формирования бюджетов.

4.      Технологиями кадровой работы в органах власти.

5.      Технологиями информатизации управления.

6.      Технологии избирательного процесса.

7.      Технологии конкурсного размещения государственных и муниципальных заказов.

8.      Технологии противодействия коррупции.

9.      Технологии оценки качества и эффективности управления, оценки регулирующего воздействия.

Функциональный способ управления делает возможным реализацию в режиме функционирования органов власти модели программно-целевого управления. Программно-целевое управление требует от функциональных подразделений тщательно проработанных и строго сбалансированных планов и программ по приоритетным направлениям развития соответствующего уровня власти, увязанных по срокам и ресурсам, зонам ответственности и конкретным результатам. Данный режим предусматривает не финансирование учреждений, а материальное обеспечение программ, сформированных этими учреждениями, как частей государственной политики.

 

4. Технологии публично-административного менеджмента

 

Публично-административный менеджмент – это свод характеристик и правил осуществления функций государственного и муниципального управления, обобщающий опыт в области управления органов власти и выстраивающий организационные схемы реализации профессиональных компетенций его субъектов.

Публично-административный менеджмент представлен технологиями планирования, прогнозирования, территориального планирования, контроля, принятия решений, форсайта, бюджетирования, многофункционального центра, ситуационного центра, государственно-частного партнерства, «дорожной карты».

 

5. Тенденции в развитии технологий государственного и муниципального управления

 

В современном мире внешние условия функционирования любой организации быстро изменяются, экономическая среда становится все в большей степени конкурентной. В связи с этим многие организации частного и общественного сектора вынуждены применять новые методы управления. Многие технологии современного менеджмента способны существенно повысить эффективность государственного и муниципального управления.

Наблюдаются следующие тенденции в развитии технологий государственного и муниципального управления.

1.  Поиск баланса между политическим назначением государственной службы и профессиональной внепартийной бюрократией, динамизмом и стабильностью государственной службы. Приверженность к действию и изменениям, а не устойчивости, определенной норме.

2.  Усиление политической составляющей при принятии решений на высших уровнях государственной гражданской службы (в США, Франции, Китае. В Германии роль этой составляющей традиционно высока).

3.  Децентрализация исполнения решений в системе государственной гражданской службы (Франция, Венгрия, Китай, Нидерланды, Новая Зеландия, Великобритания, Италия и т.д.).

4.      Усиление открытости, демократичности гражданской службы, ее отзывчивости на потребности и интересы граждан и общества. Принцип субсидиарности современной организации управления, которая должна быть ближе к клиенту. Сотрудники государственных и муниципальных учреждений в большей мере озабочены экономией затрат, повышением эффективности, они в большей степени учитывают изменяющиеся параметры внешнего окружения и изменяющиеся запросы потребителей своих услуг.

5.  Повышение внимания к культурным, репутационным и морально-этическим аспектам государственной службы (США, Франция, Великобритания).

6.  Новый критерий эффективности деятельности государственного управления, ориентированного на качество и рентабельность, на конечный результат. Оценка деятельности госслужащих по критериям, представляющим интерес для потребителей.

7.  Менеджеризация гражданской службы, внедрение рыночных принципов оценки работы чиновников. Создание неправительственных структур, заключающих с Правительством договор на конкурсной основе на исполнение той или иной функции или оказание услуги.

8.  Конкуренция между структурами, претендующими на предоставление услуг для правительства.

9.  Наделение местных сообществ большими полномочиями.

10.  Упреждение проблем вместо их разрешения.

11.  Ориентация госструктур на зарабатывание доходов, а не на распределение расходов.

12.  Усовершенствование механизмов управления государственными финансами и бюджетом (аутсорсинг, конкурсный тендер).

13.  Расширение сферы проведения конкурсных экзаменов – при занятии должности, продвижении по службе (Великобритания, Нидерланды, Южная Корея, США).

14.  Сокращение численности гражданских служащих, льгот и привилегий для них при одновременном повышении их заработной платы и введении прогрессивной шкалы ее роста в зависимости от результатов работы.

15.  Все больший акцент делается на групповую работу и методы коллективной выработки управленческих решений. «Командные» технологии менеджмента стали активно проникать в практику общественного управления. Небольшие коллективы получают возможность распоряжаться ресурсами, проводить собственную кадровую политику и даже заниматься стратегическим планированием. Команды становятся главным инструментом достижения инновационности, сфокусированности на главных задачах.

Недостатки нового государственного менеджмента.

1.      Злоупотребление инициативностью (усмотренческое поведение государственных служащих).

2.      Распространение коррупции в государственных аппаратах стран, в которых отсутствует должный уровень административной культуры.

3.      Не вся служебная деятельность и функции государственного управления являются клиентоориентированными. Агентсткая схема (делегирование полномочий) не универсальна и не отменяет традиционных схем управления. В частности, внутренние отношения в государственном аппарате не являются агентскими.

 

6. Проблемы и условия развития технологий государственного и муниципального управления в России

 

Уровень социальной технологизации в нашем обществе низок. Причины в том, что пока нет научно обоснованной кон­цептуальной модели развития социального пространства, пред­ставляющего собой огромное многообразие социальных процес­сов; в основу социальных преобразований в России пока положе­ны устаревшие и непригодные для нее модели модернизации экономики и развития рынка.

Исследования ситуации в регионах показывают низкий информационно-аналитический потенциал регионального государственного управления, их инновационный консерватизм, профессиональную неподготовленность управленцев к решению как стратегических, так и тактических вопросов. Из механизма управления исключены методы социальной и экономической диагностики, наукоемкие технологии, экспертные оценки и т.п. – все, что способно повлиять на изменение ситуации к лучшему. Данные управленческой науки (прогнозирования, мониторингового отслеживания, создания сложных самонастраивающихся систем и т.п.) также исключаются из нормального механизма функционирования регионов.

Острота управленческой ситуации в регионах еще более осложняется тем, что схемы управления конструируются либо из нормативных юридических документов, либо из прошлого опыта. Это еще в большей мере нагнетает социальное напряжение, нарастает эскалация конфликта между центром и периферией, складывается мощный механизм торможения развития и центра, и регионов. Не используются мощные социальные и иные ресурсы регионов.

Кризис управления, низкая культура принятия решений и застойный механизм их реализации – также в числе причин медленной структурной перестройки экономики и задержки развития рыночных регуляторов и т.п.

Отсутствие понимания этих истин не позволяет регионам эффективно осуществлять реформирование всех сторон общественной жизни. Медленно идет структурная перестройка экономики, не достаточно эффективно работают различные формы собственности, не достаточно используются кредитно-денежные рычаги, не развито инновационное и правовое пространство.

В настоящее время продолжается рост цен и тарифов на услуги естественных монополий (тепло, электроэнергия, природный газ, железнодорожные перевозки), что является основной причиной роста общей стоимости жилищно-коммунальных и других муниципальных услуг и отрицательно влияет на экономику и финансы регионов и муниципалитетов.

Одновременно возрастает доля населения в оплате жилищно-коммунальных услуг, хотя в большинстве городов она остается ниже предусмотренной федеральным стандартом. Во многих городах количество аварий и чрезвычайных ситуаций на объектах жизнеобеспечения высоки.

Слабым местом в государственном и муниципальном управлении остаются технологии контроля, связанные с непрерывным наблюдением над управляемыми объектами, их изучением, измерением и сравнением, объективным соответствием их с управленческими моделями, выраженными в решениях, их нормах и требованиях. В этом аспекте большой интерес представляют технологии обратных связей, обеспечивающие достоверное отражение результатов управляющих воздействий.

Основными трудностями, значительно тормозящими развитие информатизации в органах управления, следует назвать такие, как: недостаточное финансирование, ведомственная разобщенность, низкий уровень профессионализма специалистов по информатизации органов государственного и муниципального управления.

Наряду с этим, отмечается отсутствие единого подхода в использовании информационных ресурсов и единой системы классификаторов, кадастров и регистров, несовместимость информационных ресурсов, недостаточная открытость информации и многое другое. Кроме того, слабое развитие информационно-коммуникационных технологий и их практическое использование во многом определяется низким уровнем информационной, компьютерной грамотности населения и государственных и муниципальных служащих.

Чтобы добиться гармонизации, повышения результатив­ности   человеческой   деятельности, оптимизации   социального взаимодействия, необходимо научиться правильно воздей­ствовать на процессы, эффективно управлять ими, содействуя желательным процессам, ограничивая и блокируя нежелатель­ные социальные технологии.

Для развития технологий государственного и муниципального управления необходимы следующие факторы.

1. Укрепление российской государственности на демократи­ческой основе, развитие гражданского общества и местного самоуправления. Российское государство должно быть прочным, способным защищать коренные интересы своих граждан, обеспечивать национальную безопасность. Во всем цивилизованном мире государство является управляющим цент­ром выхода общества из кризиса, включения инновационных ресурсов овладения ситуацией.

2. Следует отстаивать интересы националь­ной безопасности России, независимость и привлекательность ее внутренней и внешней политики, искать пути совместно со всеми конструктивными силами в области оздоровления экономики.

Политическим лидерам России необходимы гражданствен­ность, профессионализм и стратегическое мышление. Российско­му государству пора обрести понятную всем государственную идеологию, выверенный политический курс, обоснованные вза­имосвязанные между собой программы развития.

3. В сфере экономики назрела потребность в эффективном государственном регулировании экономических процессов, ди­намичном развитии социальной сферы и более полном исполь­зовании огромного интеллектуального потенциала России, уп­равленческой культуры, деловой активности каждого трудоспо­собного россиянина. Следует сместить акценты с разбазаривания природных ресурсов и превраще­ния России в сырьевой придаток развитых стран, мировую свалку отходов промышленности в сторону стимулирования и обогащения интеллекта, науки, сохранения генофонда, поддер­жания высокой нравственности и справедливой оплаты за ре­зультаты труда.

4. Учет российской многонациональной культуры, специфики образа жизни народа, героичес­кой истории, а не механическое заимствование чужого опыта. Необходима активизация собственных интеллектуальных уси­лий и поиска инновационных методов решения сложных неор­динарных задач, изменение стиля мышления и всей философии государственного строительства и управления. Только тогда возрожденная российская государственность сможет ответить на ключевые вопросы современности, защитить своих граждан и обеспечить их экономическую и социально-культурную безопас­ность.

5. Сбалансированное развитие регионов России.

6. В области государственной идеологии в центре внимания государства должны быть самые важные социальные институты: семья, школа, трудовые и территориаль­ные объединения людей. С их укрепления, успешной социали­зации граждан и начинается процесс активного участия людей в решении государственных дел, следовательно, возникают ре­шающие предпосылки для укрепления государственности в ее цивилизованных формах и делегирования важных функций управления своим гражданам.

В экономической сфере основой корректировок государственного курса могли бы стать: многообразие и конкуренция форм собственности, которые давали бы максимальную пользу гражданам, создавая конку­рентную среду, а не мафиозный диктат. Разные формы собст­венности способствуют, как показывает международный опыт, преодолению монополизма и реализации творческих потенциа­лов людей, целых коллективов и предприятий. В социальной сфере новый политический курс характеризуется развитой сис­темой социальной защиты населения: бесплатной медициной; широкими государственными программами в области поддержки наиболее незащищенных граждан, культуры, науки, образования; открытым доступом всех граждан к выбору профессии, образова­нию, социальному продвижению. В политической сфере — развитым механизмом демократического регулирования общест­венной жизни, эффективной связью гражданского общества и государства. Последнее само создает условия для делегирования своих функций органам общественного самоуправления, дейст­вует в рамках закона и расширяет сферу волеизъявления своих членов. В духовной сфере следует руководствуется приоритетами развития национальной культу­ры, ценностей своего населения, развития и защиты его интел­лектуальной собственности.

Государство, надежно не финанси­рующее науку, образование, культуру, лишается собственной основы саморазвития, совершенствования, расширяет предпо­сылки для углубления кризиса политической системы, исключа­ет из механизма государственного регулирования все другие механизмы и современные методы научного управления. Поэто­му без возрождения национальной культуры, российской национальной идеи и государственной идеологии не может быть российской государствен­ности в целом и современных технологий управления в частности.