Технологии государственного и муниципального управления

Лекция 3. Технологии организации государственного и муниципального управления

 

1.      Определение уровней власти в системе публичного управления, разделение и закрепление полномочий и предметов ведения между уровнями власти

 

Публичное управление в России разделено между государственным и местным уровнем власти.

Государственное управление в России разделено между двумя уровнями: федеральным и региональным. Местное самоуправление разделено на уровни: поселения (городского и сельского), муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района, внутригородской территории города федерального значения.

Проблемой любого федеративного государства является разграничение компетенции государственных органов федерации и субъектов федерации. Мировая практика выработала принцип разграничения компетенции на трех уровнях: исключительная компетенция федеральных органов власти; совместная компетенция органов власти федерации и ее субъектов; исключительной компетенции субъектов федерации.

Конституция РФ подтверждает единство органов исполнительной власти РФ и ее субъектов по решению вопросов, находящихся в пределах ведения РФ и полномочий государства по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Вне пределов ведения РФ и полномочий государства по предметам совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Рассмотрим соотношение предметов ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ (таблица 1).

Таблица 1 –  Распределение полномочий между уровнями государственной власти

 

Ведение РФ (ст. 71 Конституции РФ)	Совместное ведение РФ и субъектов РФ (ст. 72 Конституции РФ)
Правовой блок
Принятие и изменение конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением	Обеспечение соответствия конституций республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции и федеральным законам РФ
Федеративное устройство и территория РФ	Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и органов местного самоуправления
Регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в РФ; регулирование и защита прав национальных меньшинств	Защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон
Установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной, судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти	Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими ресурсами
Федеральная государственная собственность и управление ею	Разграничение государственной собственности
Федеральное коллизионное право	Административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды
Политический блок
Установление основ федеральной политики и федеральные программы ы области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ
Внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры РФ; вопросы войны и мира	Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров
Федеральная государственная служба
Экономический блок
Установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование; денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки	Установление общих принципов налогообложения и сборов
Федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития
Федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральный транспорт; пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе
Внешнеэкономические отношения
Блок безопасности
Оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования	Природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории
Определение статуса и защита государственной границы, территориальногоморя, воздушного пространства, ислючительной экономической зоны и континентального фельфа РФ	Осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий
Судоустройство, прокуратура, уголовное и уголовно-исполнительное законодательство, амнистии и помилование, гражданское законодательство, процессуальное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности	Кадры судебных и правовохранительных органов, адвокатура, нотариат
Метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография, наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет
Социокультурный блок
	Охрана памятников истории и культуры
Государственные награды и почетные звания	Общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта
	Координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение
	Защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей

 

Область собственного ведения субъектов РФ смещена в социокультурную сферу, оставляя в исключительном ведении государства рычаги экономического и политического влияния. Правовой блок и блок безопасности пропорционально распределены между уровнями государственной власти в соответствии с закрепленными в Конституции РФ принципами разграничения сфер ответственности. Последовательно делегируя полномочия на местный уровень, государство повышает эффективность своих действий, обеспечивая результативность намерений и возможность контроля за их исполнением на местах.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» с 2003 г. предусматривается разделение полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения государства и субъектов РФ. Первый тип полномочий включает в себя полномочия, финансируемые из бюджета субъекта РФ, а второй тип полномочий – полномочия по предметам совместного ведения РФ и субъектов, осуществляемые органами государственной власти субъектов РФ, но финансируемые в форме целевых субвенций из федерального бюджета. В последнем случае федеральные органы власти вправе контролировать осуществление этих полномочий и в случае ненадлежащего исполнения принимать их на себя.

В первом случае осуществление полномочий субъектом РФ может дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов.

На осуществление полномочий органов государственной власти субъектов РФ по законодательству предоставляются налоговые и неналоговые источники.

Среди налоговых источников на региональном уровне следует выделить: налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес, транспортный налог.

Перечень неналоговых источников включает в себя: доходы от использования и продажи имущества, находящегося в собственности субъекта Федерации, доходы от платных услуг или прибыли унитарных предприятий, созданных субъектом Федерации, платежей и сборов, учрежденных БК РФ для регионов.

Анализ распределения полномочий субъекта РФ и вопросов местного значения между органами местного самоуправления представлен в источнике [38].

 

1.      Определение оптимальной структуры управления органами власти

 

Кроме распределения полномочий управление в государственной и муниципальной сфере осуществляется через организацию публичной власти.

Организация власти как функция управления предполагает закрепление за должностной единицей планов (задач).

Организация власти совершенствуется в ходе административных реформ. Началом современного этапа реформирования власти стал Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. №824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах», в котором определены приоритетные направления реформирования на 2003-2004 гг.

Наиболее сложные и глубокие проблемы, нуждавшиеся в планомерном разрешении:

- избыточность функций управления в публичном секторе, вызывающую увеличение государственных расходов и обуславливающих низкую эффективность из реализации;

- отсутствие разработанных стандартов качества и доступности государственных услуг, административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг;

- наличие административных барьеров и ограничений во взаимодействии с субъектами малого и среднего бизнеса;

- низкая степень эффективности государственного контроля и надзора, непродуманность механизмов противодействия коррупции;

- неотлаженность механизма взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов РФ, муниципальных образований, взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом;

- низкая степень технологической оснащенности работы органов власти, отсутствие прозрачности в работе государственного аппарата, неудовлетворительный характер использования современных информационных технологий, повышающих доступность предоставления государственных услуг и способствующих эффективности деятельности органов государственной власти.

Главная цель административной реформы того времени – снизить количество избыточных функций. Все функции государственного управления были разбиты на 4 группы:

- принятие нормативных правовых актов;

- контроль и надзор;

- управление государственным имуществом

- оказание государственных услуг.

На основе проведенной инвентаризации были изучено 5634 функции, из которых избыточными были признаны 1468, дублирующими – 263, требующими изменения – 868. Значительная часть функций была связана с воспроизводством самого государства, а не того, ради чего оно существует.

Доля традиционных функций государства в РФ поглощала 36,7% федерального бюджета, что в 4 раза выше, чем в развитых странах и в 1,5 раза выше, чем в развивающихся. Тогда как на социальные функции направлялось только 21,3% бюджетных средств или 6% ВВП, что на 25% превышало общемировой показатель [38, с. 256].

Аутсорсинг в государственной сфере означает передачу органами власти (бюджетным учреждением) определенных обеспечивающих функций для исполнения внешним субъектам путем заключения государственных контрактов или договоров возмездного оказания услуг.

В Голландии все органы власти подключены к единому центру обработки данных через коммерческую аутсорсинговую систему.

Введение аутсорсинга исключает контроль вышестоящих органов исполнительной власти в отношении своих обособленных подразделений и служит основой функционального, а не бюрократического способа распределения административных функций.

Затем проведена работа по оптимизации сети подведомственных федеральным органам власти федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений. Проанализирована деятельность 18983 учреждений и 6478 предприятий, из них предполагалось ликвидировать, реогранизовать либо приватизировать 5008 учреждений (36,4%) и 3353 предприятия (51,8%).

Принятым Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» впервые введено разделение: министерство – служба – агентство.

Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. №649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» федеральные органы исполнительной власти приведены к новой структуре.

Федеральным законом от 23 мая 2003 г. №58-ФЗ «О системе государственной службы РФ» установлены правовые и организационные основы системы государственной службы РФ.

Федеральным законом от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» установлены правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы.

На втором этапе административной реформы в 2006 г. приоритетным направлением становится разработка административных регламентов, призванных повысить качество государственных услуг и закрепить за уполномоченными органами власти ответственность за их оказание.

 Первыми пилотными ведомствами, разработавшими регламенты государственных услуг, были: ФМС России, Росрегистрация и Роснедвижимость, которые начали оказывать услуги в оформлении и регистрации прав на недвижимость, получении паспортов, трудоустройстве по новым стандартам.

На этом же этапе субъекты РФ стали вовлекаться в административные реформы. Основная часть государственных услуг, предоставляемых на уровне субъектов РФ, приходится на функции социальной поддержки населения. В целях стимулирования этого процесса первоначально проводились конкурсы на получение средств федеральной поддержки для проведения административных реформ в регионах.

С 2008 г. приоритетным направлением стало создание многофункциональных центров (далее – МФЦ), работающих по принципу одного окна. Перечень типовых услуг МФЦ:

- социальные выплаты и другие формы поддержки населения;

- регистрация собственности;

- операции с недвижимостью;

-определение гражданско-правового статуса (регистрация по месту проживания, пребывания, выдача удостоверяющих личность документов, услуги ЗАГС и другие);

- комплексные услуги и функции, связанные с взаимодействием с бизнесом (выдача разрешений, лицензирование).

Сложности управления оказанием услуг заключаются в том, что значительная часть услуг должна оказываться как региональной властью, так и федеральной. Есть сложные услуги, оказываемые ведомствами с нечетко определенной сферой ответственности, что затягивает сроки оказания услуг.

 Итоги 2010 года заключались в том, что утверждено 447 административных регламентов предоставления услуг в федеральных органах власти. На региональном уровне утверждено более 6000 административных регламентов, на муниципальном – 4000. Создан единый портал предоставления государственных услуг. На федеральном уровне выставлено 800 услуг.

Оптимизация государственных функций стала осуществляться путем сокращения или упрощения процедур лицензирования определенных видов деятельности, либо заменой определенных видов лицензирования обязательным членством в саморегулируемых организациях (далее – СРО).

На апрель 2011 года в РФ создано более 750 СРО по 20 видам предпринимательской и профессиональной деятельности, государственную регистрацию которых осуществляют 7 федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, необходимость повышения качества предоставления государственных и муниципальных услуг и использования гибких методов взаимодействия с бизнес-сообществом потребовала реформирования институтов государственной и муниципальной службы.

В 2011 году принята Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 гг.

 

2.      Технологии проектной деятельности правительства

 

В последнее время в России начался новый этап административной реформы, связанный с повышением качества государственного управления. Идея этапа состоит в формировании системы управления проектной деятельностью через формирование проектных офисов на федеральном уровне, уровне субъектов Федерации и на муниципальном уровне.

Целью реформы системы государственного управления является переход от ручного управления к проектной работе через центр управления реформами и реализации ключевых проектов.

Основными функциями центра предполагались повышение эффективности министерств по 5-7 основным KPI и координирование небольшого числа приоритетных проектов.

Затем идея создания центра реформ превратилась в идею создания Проектного офиса при Правительстве с задачами внедрения проектных подходов в работе самих министерств, а также ведения ряда межведомственных крупных проектов (например, связанных с реализацией «майских указов»: развитие моногородов, поддержка экспорта, развитие малого и среднего предпринимательства), их мониторинга и поддержки.

На данный момент в этом направлении издан Указ Президента России от 30 июня 2016 г. № 306 «О Совете при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам», принято Положение «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации». Распоряжением Правительства РФ от 15.10.2016 г. № 2165-р утвержден план первоочередных мероприятий по организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации на 2016 и 2017 годы.

Эти документы устанавливают порядок организации проектной деятельности, который определяет организационную структуру системы управления проектной деятельностью, этапы инициирования, подготовки, реализации, мониторинга и завершения приоритетных проектов (программ). Органам государственной власти субъектов Федерации рекомендовано организовать проектную деятельность на региональном уровне. Проектные офисы также создаются и в муниципальных образованиях. При этом функции федерального проектного офиса осуществляет Департамент проектной деятельности Правительства Российской Федерации.
Реформа проводится под «патронажем» президента. Возникает противоречие: если основной целью реформы является устранение ручного управления деятельностью правительства через поручения президента, то почему председателем Совета является президент, а его заместителем – премьер-министр.

Есть некоторые вопросы и к функционированию системы проектного управления. Под проектом понимается комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на достижение уникальных результатов в условиях временных и ресурсных ограничений. А под проектной деятельностью понимается деятельность, связанная с инициированием, подготовкой, реализацией и завершением проектов (программ). По сути это означает управление по приоритетам, когда основные силы и ресурсы направляются на решение приоритетной задачи.

Следовательно, ключевым вопросом является проведение разграничения между обеспечением текущего управления органами исполнительной власти и управлением приоритетными проектами. В этом случае не ясны рамки взаимодействия с уже выстроенной вертикалью власти и в том, что касается распределения полномочий, ответственности и бюджетных расходов. В итоге, главным недостатком такой системы является увеличение управленческого хаоса и аврально-ручных методов управления.

Таким образом, прежде чем приступать к любого рода реформам, необходимо сформировать их теоретические и методологические основы, а также осознать и учесть предыдущий опыт. Административная реформа должна быть основана не на косметических изменениях, а на понимании принципов разделения функций и видов деятельности органов исполнительной власти и внедрении данных принципов в административную систему.