Технологии государственного и муниципального управления

Лекция 4. Организация распределения финансовых потоков между уровнями и звеньями управления, закрепление устойчивых источников формирования бюджетов

 

1. Бюджетный федерализм как принцип формирования бюджетной системы РФ

 

В последнее десятилетие экономические и политические структуры в России развивались быстрыми темпами. В политической системе произошли сдвиги в сторону более демократичной и представительской формы управления, которая требует от политических лидеров повышенного внимания к избирателям и ответственности перед ними. В крупномасштабной экономике, подобной российской, эффективность таких политических изменений зависит от того, насколько успешно развиваются отношения между федеральным правительством и субъектами Федерации, между региональными и местными органами власти.

Одной из центральных проблем построения эффективных взаимоотношений между уровнями власти является проблема упорядочения бюджетной системы страны и взаимоотношений Федерации и регионов, которая решается посредством проведения в жизнь принципа бюджетного федерализма.

Существует множество определений термина «бюджетный федерализм».

Бюджетный федерализм – это принцип, устройство бюджетной системы государства, при котором каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий. Этот принцип позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета, сочетать интересы Федерации с интересами каждого ее субъекта и органов местного самоуправления

Согласно другому определению бюджетным федерализмом называют систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса.

Основу бюджетного федерализма составляет разграничение предме­тов ведения и полномочий РФ и субъектов РФ, заложенные в Конституции РФ.

Бюджетный федерализм строится на основе определенных принципов, важнейшие из которых следующие:

1. Закрепление за каждым уровнем бюджетной системы расходов в соответствии с выполняемыми функциями органов государственной и местной власти. Закрепление это осуществляется на основе распределения расходных полномочий.

2. Разграничение и закрепление на постоянной основе доходов бюджетов за бюджетами бюджетной системы РФ.

3. Принцип равенства бюджетных прав федеральных, региональных и местных образований по формированию и использованию соответствующих бюджетов.

4. Принцип эффективности использования бюджетных средств, означающий, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

 

2. Характеристика бюджетной системы РФ

 

Бюджет определяет основные направления социально-экономической политики страны, задает пределы ее экономических притязаний. С помощью бюджета оптимально распределяются финансовые потоки между уровнями и ветвями власти в соответствии с принятыми приоритетами развития.

Бюджет развития страны принимается ежегодно на трехлетний период.

Бюджет разрабатывается правительством, рассматривается в различных комиссиях парламента и передается на обсуждение в парламент страны. Проект бюджета рассматривается в трех чтениях, принимается сначала Государственной Думой, затем – Советом Федерации, затем передается Президенту РФ на подпись и затем приобретает статус федерального закона.

Бюджет выполняет функции: выравнивающую, стимулирующую и социальную. Выравнивающая функция проявляется в том, что предусмотренные бюджетным законодательством межбюджетные трансферты позволяют осуществить экономическое и социальное выравнивание территорий, обеспечить целостность и воспроизводство государства в его географических границах с учетом сложившегося разделения труда.

 Стимулирующая функция призвана активизировать усилия органов власти в освоении федеральных ресурсов, реализуемых на региональном уровне в виде целевых программ, государственных программ или грантовой поддержки.

Социальная функция бюджета проявляется в бюджетных расходах на развитие социальной сферы, ориентированной на удовлетворение первоочередных потребностей различных групп населения.

Бюджетная система РФ включает два источника: консолидированный бюджет РФ и государственные бюджетные фонды.

Консолидированный бюджет включается в себя бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ. Консолидированный бюджет РФ разделен на федеральный бюджет и консолидированный бюджет субъектов РФ. Консолидированный бюджет субъекта РФ разделяется на региональный бюджет и бюджеты муниципальных образований.

Государственный внебюджетный фонд – это форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Государственные внебюджетный фонды включают в себя Пенсионный фонд, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и фонд социального страхования. Источником формирования внебюджетных фондов служат прямые страховые выплаты из фонда заработной платы хозяйствующих субъектов.

В РФ централизованный тип бюджетной системы, для которого характера высокая доля отчислений из федерального бюджета в нижестоящие бюджеты, зависимость местных бюджетов от межбюджетных трансфертов.

 

3. Формы организации межбюджетных отношений в РФ

 

Организация межбюджетных отношений строится на основе распределения и закрепления за каждым уровнем бюджетной системы собственных и регулирующих доходов и путем предоставления различных форм финансовой помощи.

В соответствии с бюджетным кодексом в РФ установлены три основные группы доходов: налоговые доходы (более 93%), неналоговые доходы и безвозмездные перечисления.

Законодательством предусмотрено три группы налогов:

- федеральные: НДС, акцизы, таможенные пошлины, налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц, налог на добычу полезных ископаемых, лесной налог и т.д.

- региональные: налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес, транспортный налог, налоги, поступающие по специальным режимам (сельскохозяйственный налог, налог на вмененный доход), региональные лицензионные сборы.

- местные: земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование и дарение, местные лицензионные и регистрационные сборы

К налоговым доходам также относятся пени и штрафы, которые выплачиваются за нарушение налогового законодательства.

Неналоговые доходы (в большинстве случаев носят обязательный характер) консолидированном бюджете РФ составляют около 6%:

- доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;

- доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями;

- средства, которые получает государство от применения мер гражданско-правовой и административной ответственности;

- штрафы и пени, которые взимаются за нарушение действующего законодательства, кроме налогового;

- суммы конфискаций, компенсаций и другие средства, которые изымаются в принудительном порядке в доходы бюджетов в соответствии с решением судов.

Доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций.

В зависимости от порядка зачисления доходов доходы делятся на собственные и регулирующие.

Собственные доходы бюджета – это те доходы, которые закреплены на постоянной основе полностью или частично за определенным бюджетом законодательством РФ. Закрепление доходов производится двумя способами:

- установление специальных ставок для зачисления дохода в соответствующий бюджет;

- установление процентных отчислений от общей суммы поступившего дохода (контингента поступления).

Регулирующие доходы – это федеральные и региональные налоги и доходы, по которым установлены нормативы отчисления в процентах в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты на очередной финансовый год.

Одной из разновидностей финансовой помощи являются межбюджетные трансферты. Межбюджетные трансферты – это денежные средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы предоставляются в форме:

- дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ;

- субсидий бюджетам субъектов РФ;

- субвенций бюджетам субъектов РФ;

- иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ;

- межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ бюджетам бюджетной системы РФ предоставляются в форме:

- дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) и муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением);

- субсидий местным бюджетам;

- субвенций местным бюджетам и бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края или области;

- субсидий федеральному бюджету из бюджетов субъектов РФ;

- субвенций федеральному бюджету из бюджетов субъектов РФ;

- иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы РФ.

Межбюджетные трансферты из местных бюджетов предоставляются в форме:

- дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;

- дотаций из бюджетов городских округов с внутригородским делением на выравнивание бюджетной обеспеченности внутригородских районов;

- субвенций из бюджетов муниципальных районов бюджетам городских, сельских поселений;

- субвенций из бюджетов городских округов с внутригородским делением бюджетам внутригородских районов;

- субсидий, перечисляемых из бюджетов городских, сельских поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;

- субсидий, перечисляемых в бюджеты субъектов РФ для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений (внутригородских районов) и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением);

- иных межбюджетных трансфертов.

Дотации – это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов без установления направлений их использования при недостаточности собственных доходов. Эти средства выделяются в основном на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований.

Субвенции – это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на безвозмездной и безвозвратной основе для осуществления целевых расходов. Это межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий РФ, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления.

Субсидии – это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на безвозмездной и безвозвратной основе для финансирования целевых расходов на условиях долевого участия (поддержка малого бизнеса, страховые, социальные выплаты, реализация инновационных проектов, на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и другие).

Бюджетные кредиты – это бюджетные средства, которые предоставляются другим бюджетам, юридическим лицам (кроме государственных и муниципальных учреждений), иностранным юридическим лицам, иностранным государствам на возвратной и возмездной основе для покрытия целевых расходов, предусмотренных программами кредитования.

Финансовая помощь предоставляется на определенных условиях.

Межбюджетные трансферты из вышестоящего бюджета (за исключением субвенций) нижестоящему бюджету предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах.

Также условия предоставления межбюджетных трансфертов дифференцируются в зависимости от уровня дотационности нижестоящих бюджетов.

Субъекты РФ, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10% от объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, не имеют права:

- устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ и федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ;

- превышать установленные Правительством РФ нормативы формирования расходов на оплату труда государственных гражданских служащих субъекта РФ и (или) содержание органов государственной власти субъекта РФ.

В субъектах РФ, в бюджетах которых доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40% от объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, дополнительно:

- подписывают и выполняют соглашения с Министерством финансов РФ о повышении эффективности использования бюджетных средств и увеличении доходов бюджета;

- организуют исполнение бюджета в органах Федерального казначейства;

- представляют в Министерство финансов РФ материалы, необходимые для подготовки заключения о соответствии проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период требованиям бюджетного законодательства;

- проводится ежегодная проверка годового отчета об исполнении бюджета Счетной палатой РФ, Федеральным казначейством.

При несоблюдении органами государственной власти субъектов РФ условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, Министерство финансов РФ вправе принять решение о приостановлении (сокращении) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) до момента соблюдения условий.

Муниципальные образования, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы РФ и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5% от собственных доходов местного бюджета, не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.

Муниципальные образования, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений, превышала 20% от собственных доходов местного бюджета, не имеют права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ к полномочиям органов местного самоуправления.

В муниципальных образованиях, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений превышала 50% от объема собственных доходов местных бюджетов, а также в муниципальных образованиях, которые не имеют годовой отчетности об исполнении местного бюджета за один год и более из трех последних отчетных финансовых лет, дополнительно:

- подписывают и выполняют соглашения с финансовым органом субъекта РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местного бюджета;

- представляют местной администрацией в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ материалы, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства проекта местного бюджета на очередной финансовый год;

- проводят не реже одного раза в два года проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольно-счетными органами субъектов РФ или органами государственного финансового контроля.

 

4. Технология отрицательного трансферта

 

Если уровень бюджетной обеспеченности муниципального района (городского округа) до выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) в отчетном финансовом году в расчете на одного жителя в два раза и более превышал средний уровень по данному субъекту РФ, то на очередной финансовый год могут быть предусмотрены перечисления субвенций из бюджета данного муниципального района (городского округа) в региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов.

Либо при невыполнении муниципальным образованием требований о перечислении субвенций может быть предпринята централизация части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижения для данного муниципального района нормативов отчислений от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, до уровня, обеспечивающего поступление средств в региональный фонд финансовой поддержки муниципального района в размере указанных субвенций. Аккумулированные таким образом средства будут перераспределены между экономически несамодостаточными поселениями.

 

5. Процесс формирования бюджетного федерализма в РФ

 

В новейшей истории России бюджетный федерализм как особая система межбюджетных отношений начал развиваться с 1991 года и прошел несколько этапов.

Первый этап – 1991-1993 год. Этап стихийной децентрализации бюджетной системы. На данном этапе развития бюджетной системы РФ отсутствовала законодательная база, которая устанавливала бы принципы и правила взаимоотношений между органами государственной и местной власти по распределению бюджетных средств. Это все привело к тому, что субъекты РФ начали проводить самостоятельную бюджетную политику, и во взаимоотношениях с федеральным бюджетом появилась практика индивидуальных соглашений по объему финансовой помощи, передаваемой в региональные бюджеты.

Регулирующие доходы формировались также на основе индивидуальных нормативов для каждого субъекта РФ. В этот же период начался стихийный процесс распределения бюджетных полномочий. На региональный уровень были переданы функции по финансовой поддержке сельского хозяйства, финансированию капитального строительства, полномочия по социальной защите населения и финансированию образования.

Все это привело к резкому увеличению расходов субъектов РФ. Сочетание такого увеличения расходов и индивидуальных форм финансовой помощи привело к тому, что органы власти субъектов РФ не были заинтересованы в поиске дополнительных собственных доходов и в сокращении и оптимизации расходов, т.к. всегда можно было получить большой размер финансовой помощи из федерального бюджета,

В этот же период начался кризис местных бюджетов, у которых практически исчезли все крупные источники поступления доходов при одновременном увеличении расходов. За счет собственных средств местных бюджетов покрывалось 5-10% всех расходов. И местные органы власти были поставлены в полную зависимость с финансовой точки зрения от субъектов РФ. Поэтому начался стихийный процесс укрупнения муниципальных образований. Вместо 29000 местных органов власти, существовавших в начале 1990 г., в начале 1994 г. на территории РФ было образовано около 13 000 новых муниципальных образований. Были сокращены и ликвидированы в основном поселковые органы власти. За счет сокращения количества муниципальных образований, удалось несколько укрепить доходы местных бюджетов и стабилизировать местное звено бюджетной системы.

Кроме того, были переданы в местные бюджеты такие крупные источники доходов, как подоходный налог с физических лиц, налог на имущество организаций и большая часть земельного налога. В этот же период прекращается передача расходных полномочий местным органам и в целом стабилизируется перечень расходов, которые финансируются из местных бюджетов.

Второй этап начался в конце 1993 года, после принятия закона РФ о бюджетном устройстве и бюджетной система РФ. Этот закон стал нормативной базой для организации новой системы межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношения переводятся на стандартную основу. Устанавливаются с 1994 года единые нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов в нижестоящие бюджеты во всех субъектах РФ, за исключением Татарии, Башкирии и Якутии. В этих трех республиках использовалась система индивидуальных платежей. Взаимоотношения бюджетов этих республик с федеральным бюджетом строились следующим образом. Все доходы, в том числе и по федеральным налогам, которые собирались на территории этих республик, полностью зачислялись в республиканский бюджет, а затем часть доходов на основе индивидуальных соглашений между федеральным центром и республикой передавалась в федеральный бюджет.

В 1994 году также был создан фонд федеральной поддержки субъектов РФ. Средства этого фонда формировались на первом этапе за счет НДС, поступавшего в федеральный бюджет, а с 1998 года – за счет всех доходов, поступавших в федеральный бюджет, за исключением таможенных пошлин, НДС и акцизов по импортным товарам. Из этого фонда выплачивалась финансовая помощь субъектам РФ, у которых не доставало собственных доходов для финансирования расходов.

Особенностью получения финансовой помощи из этого фонда являлось то, что дотации распределялись между субъектами РФ по единой методике, исходя из среднедушевых бюджетных доходов и расходов в каждом субъекте. Получателями финансовой помощи могли стать только те субъекты РФ, у которых среднедушевые доходы и расходы ниже среднероссийского уровня.

В таком порядке финансовая помощь выдавалась недолго, и уже с 1996 года дотации стали определяться не на основе экономических нормативов, а путем индивидуального согласования их размеров, исходя из фактически полученных доходов и произведенных расходов в процессе исполнения региональных бюджетов. Это приводило к многочисленным изменениям размеров этих дотаций, что фактически приводило к отсутствию единой для всех регионов методики распределения финансовой помощи.

Третий этап начался в 2000 году, после введения в действие бюджетного кодекса РФ и одобренной правительством концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ. Исходя из этих документов, межбюджетные отношения должны были строиться на основе единых нормативов и правил распределения доходов между бюджетами. При этом эти нормативы и правила должны были быть основаны на учете объективно обусловленных различий, налоговом потенциале и в расходных потребностях субъектов РФ.

Начиная с 2000 года, финансовая помощь из фонда финансовой поддержки регионов распределяется на основе единого показателя уровня доходов на душу населения субъектов федерации. Этот показатель отражал реальную бюджетную обеспеченность регионов. На основе этого показателя определялись субъекты РФ, которые имели доходы ниже среднего уровня. Эти субъекты получали право на финансовую помощь из фонда.

Из фонда выделялось два вида финансовой помощи:

1.    Дотации регионам, которые особо нуждаются в финансовой помощи. При помощи этой дотации обеспечились некоторые минимальные среднедушевые доходы.

2.    Дотации, выделявшиеся всем субъектам федерации для повышения их среднедушевого дохода до среднего уровня.

Кроме фонда финансовой поддержки регионов, субъекты федерации получали и другие виды финансовой помощи – целевую финансовую помощь и бюджетные ссуды, которые распределялись на основе индивидуальных соглашений.

Четвертый этап начался с 2003 года по настоящее время. Он связан с принятием правительственной программы развития межбюджетных отношений на период до 2005 года.

В основе развития межбюджетных отношений в этот период находится разграничение расходных бюджетных полномочий. Предполагалось к 2005 году закрепить большую часть расходов за конкретными уровнями бюджетной системы и отказаться от совместно финансированных полномочий. При этом для расходов, которые могут финансироваться из нескольких бюджетов одновременно, вводится так называемая субсидиарная система финансирования, предполагающая установление точных нормативов финансирования расходов за счет конкретного уровня бюджетной системы.

Эти нормативы должны быть рассчитаны минимум на три года. Доходы бюджетов при этом формируются в обычном порядке, за счет собственных и регулирующих доходов, но предполагался переход на установление долгосрочных (на срок до 3-х лет) нормативов распределения регулирующих доходов.

 Начиная с 2003 года финансовая помощь стала предоставляться только из специальных фондов. Таких фондов в настоящее время четыре в федеральном бюджете.

1.    Фонд финансовой поддержки субъектов РФ.

Этот фонд распределяет дотации между субъектами РФ по единой методике, утверждаемой Правительством РФ. Объем фонда формируется с учетом прогнозируемого уровня инфляции. Дотации предоставляются субъектам РФ, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта РФ исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателям в среднем по консолидированным бюджетам субъектов РФ с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одинакового объема государственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

Из него предоставляются дотации в региональные бюджеты на покрытие недостатка в доходах, а также из него выплачиваются субвенции и субсидии отдельным видам региональных бюджетов для финансирования мероприятий, предусмотренных федеральным законодательством и федеральным бюджетом.

2.    Фонд регионального развития.

За счет средств Фонда осуществляется финансирование таких направлений, как развитие дошкольных учреждений, общеобразовательных учреждений, учреждений здравоохранения и объектов инженерной инфраструктуры.

При формировании субъектом РФ перечня мероприятий по развитию инфраструктуры в приоритетном порядке должны предусматриваться мероприятия по развитию инфраструктуры, имеющей наибольшее отклонение уровня обеспеченности субъекта РФ объектами социальной и инженерной инфраструктуры от среднего уровня по стране.

3. Фонд компенсаций.

Из него выдаются субвенции для обеспечения гарантий, установленных гражданам РФ в федеральных законах о государственных пособиях на детей, о ветеранах и др. целью обеспечения финансирования расходов: на предоставление льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, на обеспечение государственной регистрации актов гражданского состояния и прочие.

4.    Фонд развития региональных финансов.

Фонд создается для активизации процессов финансового оздоровления бюджетов субъектов РФ, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ.

Российская Федерация в настоящее время отличается высоким уровнем централизации бюджетных отношений. Для Российской Федерации с ее огромной территорией, географической протяженностью, федеративным характером государственного устройства, исторической и национальной спецификой отдельных регионов совершенствование модели бюджетного федерализма имеет исключительно важное значение.