Технологии государственного и муниципального управления

Лекция 5. Технологии кадровой работы в органах власти

 

1. Сущность и особенности кадровых технологий в системе государственного и муниципального управления

 

Кадровые технологии – это определенные управленческие действия по отношению к государственным, муниципальным служащим и представителям гражданского сообщества, которые позволяют своевременно оценивать профессиональный уровень работника и предлагать его перемещение на должности, на которых возможности служащего или претендента могли бы быть наиболее полно использованы.

Цели кадровых технологий:

- определение соответствия работников исполняемым служебным обязанностям, определение эффективности труда, уровня деловых, профессиональных и личностных качеств;

- повышение квалификации, переподготовка, оценка, отбор персонала;

- обеспечение сменяемости кадров (ротация, кооптация, перепрофилирование, отставка, введение контрактной системы найма на работу).

Значение кадровых технологий в государственной политике определяется их ключевой ролью в обеспечении структур исполнительной, законодательной и судебной власти профессионально подготовленными, ответственными кадрами, обладающими высокими моральными качествами и чувством гражданского долга.

Кадровые технологии на службе делятся на три группы [26]:

- кадровые технологии, позволяющие получать всестороннюю достоверную персональную информацию о человеке (аттестация, квалификационный экзамен);

- кадровые технологии, позволяющие отбирать наиболее подготовленные кадры для формирования кадрового состава и кадрового резерва, осуществлять кадровое планирование, профессиональное развитие;

- кадровые технологии, позволяющие получать высокие результаты деятельности от каждого государственного и муниципального служащего и совокупный эффект от согласованных действий персонала (подбор персонала на должности, ротация, управление карьерой).

Кадровый резерв – это список соискателей на должности государственной и муниципальной службы, который призван сократить сроки поиска и набора кадров определенного профессионального опыта.

Применение кадровых технологий должно осуществляться на нормативно-правовой основе:

- действия руководителя при помощи кадровой службы должны регламентироваться с учетом научного подхода к управлению;

- следует рассматривать и всесторонне анализировать состояние дел в организации, определять роль в этом отношении персонала;

- следует учитывать и планировать использование ресурсных возможностей организации;

- содержание кадровых технологий должно быть понятно и тем, по отношению к кому они используются;

- кадровые технологии не должны нарушать права человека, ущемлять личное достоинство, приводить к получению и разглашению информации, не имеющей отношения к выполнению его обязанностей, к состоянию здоровья;

- право на применение кадровых технологий должны иметь лишь те лица, которые наделены соответствующими полномочиями.

Основной нормативный акт, регулирующий основы отношений в государственной гражданской службе, - Федеральный закон от 27.07. 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ».

В настоящее время не все кадровые технологии обеспечены правовой основой. Например, не имеют нормативного обеспечения такие технологии, как: ротация кадров, управление карьерой.

Именно нормативное закрепление порядка использования кадровых технологий упорядочивает использование полученных результатов. Так повышается степень доверия персонала к кадровым технологиям, уменьшается возможность субъективизма и волюнтаризма в их применении, повышается эффективность затрат на их проведение, появляется стимулирующая роль для персонала.

Особенность кадровых технологий на государственной и муниципальной службе состоит в том, что управлять необходимо не только персоналом администрации учреждений, но и привлекать к управлению проблемами субъектов гражданской инициативы, граждан, депутатов представительных органов власти, предприятий.

Для этого существуют технологии управления проектами – способ руководства разрабатываемыми на уровне хозяйствующих единиц программами с целью решения комплексных задач народно-хозяйственного или территориального значения путем расчета технико-экономических показателей, характеризующих каждое звено жизненного цикла проекта.

Основными направлениями деятельности органов власти в проектном управлении являются:

- создание эффективной системы оценки и отбора бизнес-планов;

- поиск инвесторов и источников финансирования проектов;

- согласование оптимального режима и графиков финансирования проектов;

- создание условий для всестороннего учета рисков и их страхования;

- создание условий для обеспечения ресурсной базы реализации проекта другим участникам и участие в проекте со стороны региона (муниципалитета) своими ресурсами.

Ответственные органы власти должны вступать в партнерские отношения со всеми заинтересованными сторонами, чтобы услуги, оказываемые через реализацию проектов, способствовали исполнению им своих функций. Такими сторонам выступают: страховые компании, банки, консалтинговые компании, общественные организации, крупные инвесторы, т.е. те, кто способен делать ресурсную и организационную инфраструктуру для подготовки и реализации проекта.

Методология оценки управленческого труда не может быть простой, т.к. нельзя увидеть результаты управленческого труда в краткосрочной перспективе. Оценка труда служащих проводится в рамках аттестаций, позволяющих присваивать соискателям квалификационные разряды.

Развитие персонала достигается с помощью повышения квалификации, профессиональной переподготовки или получения профилирующего высшего образования, стажировки кадров, в ходе которой происходит приобретение опыта управления.

Схемы кадрового роста предполагают продвижение по службе наиболее подготовленных работников.

Учет кадров позволяет отслеживать кадровые изменения, потребности в кадрах различного уровня, регулировать кадровые потоки.

В последнее время в Российский Федерации внедряются управленческие процедуры конкурсного отбора и аттестации государственных служащих, сформированы кадровые резервы, конкретизированы квалификационные требования к ним. Однако система кадрового обеспечения государственной службы остается еще недостаточно эффективной. Причинами этого можно назвать: отсутствие четкой системы оценочных показателей результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих; недостаточная открытость государственной гражданской службы; слабая эффективность существующих механизмов стимулирования работников к исполнению обязанностей государственной службы. Указанные проблемы преимущественно связаны с несовершенством правовых механизмов реализации норм законодательства о государственной гражданской службе и недостаточным уровнем управления в сфере кадровой политики.

Таким образом, кадровые технологии являются важнейшим средством управления качественными и количественными характеристиками персонала, достижение целей организации, эффективного решения задач.

 

2. Должности государственной гражданской службы. Особенности муниципальной службы

 

В России в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» должности гражданской службы подразделяются на следующие категории:

- руководители – должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

- помощники (советники) – должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, а также руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, руководителям представительств госорганов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

- специалисты – должности, учреждаемые для профессионального обеспечения осуществления госорганами своих задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

- обеспечивающие специалисты – должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Все должности государственной гражданской службы подразделяются на 5 групп: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие должности.

Должности категорий «руководители» и «помощники» подразделяются на высшую, главную и ведущую группу должностей гражданской службы.

Должности категории «специалисты» подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы.

Должности категории «обеспечивающие специалисты» подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.

Должности государственной гражданской службы составляют реестр должностей, который утверждается указом Президента РФ.

Реестр должностей государственной гражданской службы субъектов РФ утверждается законом или иными нормативными актами субъекта РФ с учетом положений федерального закона.

Введены классные чины: действительного государственного советника РФ 1, 2 и 3 класса, государственного советника РФ 1, 2 и 3 класса, советника гражданской службы 1, 2 и 3 класса, референта гражданской службы 1, 2 и 3 класса и секретаря гражданской службы 1, 2 3 класса.

Гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы без ограничения срока полномочий, классные чины присваиваются по результатам квалификационного экзамена.

Квалификационные требования к должностям гражданской службы устанавливаются к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы, стажу работы по специальности, по профессиональным знаниям и навыкам их применения, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Служебный контракт – это механизм (договор), определяющий стороны, содержание, формы и сроки действия отношений с гражданским служащим и нанимателем. Закон раскрывает порядок заключения контракта, вопросы испытания при поступлении на гражданскую службу, перевода на другую должность государственной гражданской службы или изменение существенных условий служебного контракта с согласия гражданского служащего, перечень оснований для прекращения служебного контракта.

Должностной регламент – документ, на основании которого гражданские служащие осуществляют свою деятельность: квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, должностных обязанности, перечень вопросов, по которым он вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие решения и иные вопросы или участвовать при подготовке проектов нормативных актов или иных решений, сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений, порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями, перечень государственных услуг, оказываемыми гражданами и организациями в соответствии с административным регламентом государственного органа, а также показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

Денежное содержание гражданского служащего должно включать в себя месячный должностной оклад и месячный оклад в соответствии с присвоенным классным чином гражданской службы, составляющие вместе оклад денежного содержания, ежемесячную надбавку к окладу денежного содержания за выслугу лет, за особые условия гражданской службы и за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, премии. В оплате труда гражданских служащих должна существенно возрасти доля средств на стимулирование результативной работы.

Предельный возраст пребывания на гражданской службе - 65 лет. Гражданскому служащему, достигшему предельного возраста пребывания на гражданской службе, замещающему должность гражданской службы категории «помощники (советники)», срок гражданской службы может быть продлен по решению представителя нанимателя. Гражданскому служащему, достигшему предельного возраста пребывания на гражданской службе, замещающему должность гражданской службы категории «руководители» высшей группы должностей гражданской службы, срок гражданской службы с его согласия может быть продлен (но не свыше чем до достижения им возраста 70 лет) назначившими его на должность государственным органом или соответствующим должностным лицом.

По достижении гражданским служащим предельного возраста пребывания на гражданской службе по решению представителя нанимателя и с согласия гражданина он может продолжить работу в государственном органе на условиях срочного трудового договора на должности, не являющейся должностью гражданской службы.

 

Особенности муниципальной службы

 

В определении статуса муниципального служащего нет отличий.

Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе» устанавливает квалификацию должностей муниципальной службы, подразделяемую на пять групп: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие; основные квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы; основные права и обязанности муниципального служащего,

Ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой:

- порядок поступления на службу, ее прекращения и прохождения;

- обще принципы оплаты труда и гарантии для муниципальных служащих.

Должности муниципальной службы необходимо отличать от муниципальных должностей, реестр которых устанавливается самостоятельно в каждом субъекте РФ, классифицированный по органам, группам и функциональным признакам должностей с учетом исторических и местных традиций.

Субъекты РФ наделены правом определять соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъектов РФ.

Отличительной особенностью института муниципальной службы является распространение действия Трудового законодательства на муниципального служащего. Муниципальные служащие в случаях, установленных законом, имеют право на пенсионное обеспечение за выслугу лет. При исчислении стажа муниципальной службы для различных целей учитываются различные периоды трудовой деятельности работника.

Замещение вакантной должности муниципального служащего осуществляется на конкурсной основе.

В процессе исполнения функций муниципальный служащий проходит аттестацию в соответствии с предъявляемыми к его должности требованиями.

Прекращение муниципальной службы осуществляется по личному заявлению, в первую очередь в связи со сроком окончания трудового договора и выходом на пенсию. Что касается увольнения муниципального служащего, то оно должно осуществляться в строгом соответствии с нормами Трудового кодекса РФ.

 

3. Особенности государственной и муниципальной службы за рубежом

 

В различных странах сложились различные подходы к обоснованию статуса государственной гражданской службы, определению прав и обязанностей чиновников, размеру их полномочий.

В США разграничиваются функции управления и оказания государственных услуг. Разграничиваются публичные служащие, представляющие всех работающих по найму в учреждениях США на правительственных служащих – высших политических назначенцев и гражданских служащих – профессиональных чиновников, составляющих до 60% госслужащих. Так экономятся затраты на содержание государственного аппарата за счет перевода на окупаемость различных служб обеспечивающего характера.

В Германии госслужащий назначается на должность специальным государственным актом. Трудовые отношения госслужащего и государства регулируются не трудовым договором, а четко прописанными в законе правами и обязанностями.

В Великобритании в период правления М. Тэтчер проводилась административная реформа, разделившая чиновников на центры формирования политики и учреждения, исполняющие решения. В центрах формирования политики сохранялась тарифная система оплаты, привилегии, пенсионное обеспечение и т.д. У исполнителей сохранялись служба по контракту, оплата по которому была значительно ниже, чем в частном секторе.

Во Франции сохраняется высокая централизация управления. Госслужба включает государственную службу (более 2 млн. чел.), местную (1,3 млн. чел.) и медицинскую службу (0,8 млн. чел.). Различают постоянных государственных штатных сотрудников и служащих, которые исполняют государственные полномочия, но не являются государственными служащими (почасовики). Почасовики привлекаются по контракту на 3 года с перспективой дальнейшего продления. Кроме того, есть помощники, которые привлекаются на 3-летний срок службы без контракта, и чиновники- стажеры, назначаемые на постоянную должность с испытательным сроком 6 месяцев.

В класс А (20%) госслужащих входят чиновники, занимающиеся подготовкой управленческих решений или руководящей работой и имеющие диплом о высшем образовании (атташе, чиновники счетной палаты, финансовой инспекции).

Чиновники класса В (41%) реализуют исполнительные функции и привлекаются из лиц с образованием бакалавра (секретари, инспектора, учителя). 

Классы С (32%) и Д (7%) объединяют обслуживающий персонал и набираются из лиц со средним образованием.

Каждая категория состоит из нескольких рангов, позволяющих занимать определенные должности. Каждый ранг делится на ступени.

Защита корпоративных интересов чиновничества во Франции возложена на консультативный орган – Высший Совет центральной госслужбы. Определенную поддержку чиновнику обеспечивает профсоюз. В случае возможного конфликта с нанимателем решение проблем чиновника уполномочен решать не гражданский суд, а административный суд, выносящий вердикт на основе соответствующего закона.

При отборе персонала на государственные должности устанавливаются пять условий допуска: гражданство, обладание политическими правами, соблюдение законов, положительное отношение к законам о службе в армии, физические кондиции кандидата.

Необходимым условием отбора является организация конкурса, обеспечивающего высокий уровень качества при назначении на должность.

 

4. Технологии управления взаимодействием государственной гражданской службы с общественностью

 

Выработаны правила по связям с общественностью:

- постоянно и систематически информировать общественность о проводимой политике, доводить информацию до каждого гражданина;

- мероприятия структур по связям с общественностью должны состоять не из единичных мероприятий, а из системы согласованных акций;

- необходимо настаивать на праве и полной информации (нельзя дурачить народ);

- осознанное формирование властью своего имиджа у народа как понятного и принимаемого общественностью, иначе имидж будет сформирован стихийно и будет неуправляемым;

- сообщения, направленные на общественность, должны быть в доступной форме, иначе не будут приняты;

- необходимо ставить реальные цели и выражать их количественно;

- связи с общественностью всегда должны осуществляться на высоко этическом уровне (негатив не допускать);

- отрицания не убеждают сомневающихся, гораздо более эффективно налаживать сотрудничество с помощью конкретных убедительных фактов;

- необходимо предоставлять общественности возможность высказывать свое мнение о новых проектах и планах до принятия окончательных решений;

- применять открытые дискуссии, чтобы показать, что никто не стремится добиться своих целей в ущерб другим сторонам;

- чаще проводить дни жалоб, дни идей, дни предложений граждан, т.к. наиболее эффективны управленческие решения, проводимые через потребности граждан;

- органы власти должны стремиться предоставлять гражданам возможные варианты альтернатив (общественные выгоды в будущем);

- необходимо отказаться от прямого навязывания решений (выждать время пока общественное мнение не созреет до принятия идей);

- нужно работать с обвинениями, а не противостоять им. Необходимо предупреждать появление обвинения заблаговременным информированием, демонстрировать опережающее знание сути недоверия;

- в целях формирования доверия к структурам государственной гражданской службы необходимо принимать активное участие в активных обсуждениях проблем;

- внутренняя культура органов государственной власти не завершается на коммуникации руководитель – служащий, служащие-служащие, а должно распространяться на клиента, т.е. гражданина.

В кризисной ситуации:

- демонстрация ответственности лидером должна проводиться постоянно;

- действовать необходимо в соответствии с формулировкой: скажи все, скажи всем, скажи сразу, иначе произойдет утрата доверия, восстановление которого потребует много сил и времени.

 

5. Технология урегулирования конфликта интересов

 

В ходе служебной деятельности между государственным или муниципальным служащим и представителем нанимателя могут быть конфликты интересов.

По нормам Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных обязанностей.

Сам служащий обязан предпринимать действия, предупреждающие возникновение конфликта интересов: уведомлять в письменной форме представителя нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта.

В случае, если владение лицом, замещающим должность, ценными бумагами (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций) приводит или может привести к конфликту интересов, указанное лицо обязано передать принадлежащие ему ценные бумаги в доверительное управление.

Непринятие служащим, в т.ч. представителем нанимателя, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта является правонарушением, влекущим увольнение со службы.

Представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения этого служащего от замещаемой должности на период урегулирования конфликта интересов с сохранением за ним денежного содержания на все время отстранения от замещаемой должности.

Предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных обязанностей и (или) в его отказе от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.

Гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории «руководители» высшей группы должностей гражданской службы, в целях исключения конфликта интересов в государственном органе не может представлять интересы гражданских служащих в выборном профсоюзном органе данного государственного органа в период замещения им указанной должности.

Законом предусмотрено образование в государственных и муниципальных органах власти комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов. Комиссии по урегулированию конфликтов интересов формируются таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые комиссиями решения.

Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликтов интересов утверждается в порядке, определяемом Президентом РФ.

Гражданин, замещавший должность гражданской службы, включенную в перечень должностей, установленный нормативными правовыми актами РФ, в течение двух лет после увольнения с гражданской службы не вправе без согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работу на условиях гражданско-правового договора в случаях, предусмотренных федеральными законами, если отдельные функции государственного управления данной организацией входили в должностные обязанности гражданского служащего. Согласие соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами РФ.

Введение этих норм должно обеспечивать открытость государственной гражданской службы и муниципальной службы и ее взаимосвязь с институтами гражданского общества.

Использование этих технологий позволит развивать гражданское самосознание и воспитывать у людей активный интерес к проблемам государственного и муниципального управления. Повышение интереса общественности к делам публичного управления даст возможность избежать сосредоточения власти в руках группы людей и поможет избранным на административные посты более конструктивно относиться к возложенной на них ответственности.