Лекция 6. Технологии информатизации сферы государственного и муниципального управления
Лекция 6. Технологии информатизации сферы государственного и муниципального управления
1. Основные понятия в сфере информатизации государственного и муниципального управления
Новое качество планирования, обусловленное развитием рыночных отношений, сложность и разнообразие применяемых методов, многовариантных и оптимизационных расчетов, ускорение процесса составления плановых документов, наличие итерационных расчетов требуют использования информационных технологий в системе государственного и муниципального управления.
В Федеральном законе от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» приводятся понятия информации, информационных технологий, информационной системы.
Информация – это сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления.
Информационные технологии – это процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов. Применение информационных технологий называется информатизацией.
Информационная система – это совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств.
Статья 12 устанавливает основные положения по государственному регулированию в сфере информатизации.
Государство регулирует отношения, связанные с поиском, получением, передачей, производством и распространением информации с применением информационных технологий на основании установленных законом принципов; развивает различные информационные системы обеспечения граждан, организаций, государственных органов и органов местного самоуправления информацией, обеспечивает взаимодействия таких систем; создает условия для эффективного использования в РФ информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети «Интернет»; обеспечивает информационную безопасность детей.
Государственные органы, органы местного самоуправления в соответствии со своими полномочиями могут участвовать в разработке и реализации целевых программ применения информационных технологий; создавать информационные системы и обеспечивать доступ к содержащейся в них информации на русском языке и государственном языке соответствующей республики в составе РФ.
Государство устанавливает требования о защите информации и ответственность за нарушение законодательства об информации, информационных технологиях и о защите информации.
Существует ряд особенностей в государственном регулировании использования российских программ для электронных вычислительных машин и баз данных. Во-первых, в целях расширения использования российских программ для электронных вычислительных машин и баз данных создается единый реестр российских программ для электронных вычислительных машин и баз данных. Нормативное правовое администрирование данного реестра осуществляется Правительством РФ. Уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти может привлечь к формированию и ведению реестра оператора. Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти утверждает классификатор программ для электронных вычислительных машин и баз данных в целях ведения реестра российского программного обеспечения. Программы для электронных вычислительных машин и базы данных, сведения о которых включены в реестр российского программного обеспечения, признаются происходящими из РФ.
Решение об отказе во включении в реестр российского программного обеспечения программ для электронных вычислительных машин или баз данных может быть обжаловано правообладателем в суд в течение трех месяцев со дня получения такого решения.
Федеральный закон № 149-ФЗ установил, что в информационные системы входят:
1) государственные (федеральные и региональные) информационные системы, создаваемые в целях реализации полномочий государственных органов и обмена информацией между этими органами, эксплуатируемые с учетом требований законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, эксплуатируемые на основе статистической и иной документированной информации, предоставляемой гражданами, организациями, государственными органами, органами местного самоуправления;
2) муниципальные информационные системы, созданные на основании решения органа местного самоуправления;
3) иные информационные системы.
В качестве примера рассмотрим состав информации в государственных и муниципальных системах.
Можно выделить следующие основные компоненты информации в информационной системе Государственной Думы РФ:
– законодательный фонд:
− внутрипарламентский фонд сведений о деятельности Госдумы;
– статистический фонд;
– предметно-справочный фонд;
− фонд информационно-справочных и аналитических материалов;
− служебные файлы поддержки технологии ведения и организации доступа к информационному фонду.
Информационная система Государственной Думы состоит из следующих подсистем: компьютерная сеть; комплекс обеспечения заседаний (электронное голосование, телевизионные системы, звукоусиление, диктофонная запись и др.); кабельное телевидение; информационно-справочная служба; радиотрансляция; подсистема факсимильной связи; цифровая АТС; подсистема ТВ-информ; реакционно-издательская система; подсистемы охранной и пожарной сигнализации и другие.
В состав компьютерной сети входят:
- центральный вычислительный комплекс, который реализует функции информационного фонда и сервера системы;
- информационно-коммуникационный центр, который служит «шлюзом» между компьютерной сетью и внешней средой и обеспечивает взаимодействие с офисами депутатов в избирательных округах и внешними информационными ресурсами через сети передачи данных общего назначения;
- локальные центры обработки информации;
- индивидуальные средства обработки информации;
- компьютерная сеть.
Муниципальная информационная система представляет собой целостную технологическую, программную и информационную среду создания, хранения, анализа и распространения информации в интересах муниципальных органов власти, предприятий и граждан.
Можно выделить следующие направления использования современных информационных технологий в деятельности органов муниципального управления:
- информационное взаимодействие субъектов муниципального управления;
- информационно-аналитическая поддержка управленческих решений;
- обеспечение безбумажной технологии обработки и хранения информации.
Обобщенная структура муниципальной информационной системы состоит из следующих компонентов:
- информационная система центрального аппарата администрации;
- информационная система городской думы;
- информационная подсистема территориальных органов муниципального управления;
- информационная подсистема отраслевых органов муниципального управления;
- информационная подсистема функциональных органов муниципального управления;
- муниципальный Интернет-портал;
- центральная база данных;
- единое информационное пространство города.
Если учитывать частные и основные задачи муниципальной информационной системы, то структуру системы можно дополнить следующими функционально обособленными подсистемами:
- подсистема бюджетного процесса;
- подсистема нормативно-правового обеспечения органов местного самоуправления;
- локальная вычислительная сеть мэрии;
- подсистема документооборота и делопроизводства;
- комплекс учета муниципальной собственности:
- мониторинговая подсистема социально-экономического развития города;
- информационно-аналитическая система;
- геоинформационная система города;
- государственная автоматизированная система «Выборы»;
- комплекс взаимодействия с глобальной сетью Интернет;
- подсистема регистрации юридических лиц и предпринимателей;
- автоматизированная информационная система городского хозяйства;
- муниципальная телекоммуникационная сеть.
2. Государственное регулирование информатизации
Информатизация государственного и муниципального управления является одним из важнейших и определяющих факторов, обеспечивающих необходимую информационную поддержку социально-экономического развития территорий. Непосредственной целью информатизации является обеспечение эффективной информационной поддержки решения политических, социальных и экономических задач развития.
Необходимым условием успешной информатизации государственного и муниципального управления является разработка единой государственной информационной политики и стратегии внедрения новых информационных технологий в процесс управления, что достигается с помощью программ развития отрасли.
Одним из первых программных документов в сфере регулирования информатизации стала федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002-2010 годы)», которая направлена на создание условий для развития демократии, повышение эффективности функционирования экономики, государственного управления и местного самоуправления за счет внедрения и массового распространения информационных и коммуникационных технологий, обеспечения прав на свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, расширения подготовки специалистов по информационным и коммуникационным технологиям и квалифицированных пользователей.
Программа предполагала реализацию проектов регионального уровня, направленных на создание фрагментов государственных информационных ресурсов, позднее объединяемых в единую информационную систему.
В рамках данной программы реализовывалась концепция электронного правительства, которая имела несколько направлений.
1. Повышение эффективности управления через электронное администрирование внутренних коммуникационных процессов в системе государственного управления, создание информационно-коммуникационной инфраструктуры для объединения информационных ресурсов различных правительственных структур.
2. Развитие электронного взаимодействия с гражданами и бизнесом, предоставление электронных услуг, взаимодействие с международным сообществом.
На сегодняшний день в органах государственной власти РФ структурно-функциональные компоненты информационного обеспечения представляют собой следующие группы информационных систем: электронный документооборот; централизованные государственные реестры и регистры; единая информационная система электронные закупки для государственных нужд; взаимодействие граждан и бизнеса с государством; информационно-аналитические системы.
К новым технологиям работы с документами, реализующим концепцию электронного документооборота относятся: системы распознавания текстов, позволяющие перевести бумажные входящие документы в электронную форму; электронный аналог подписи; средства передачи данных; средства хранения электронной информации.
Электронная система управления очередью обеспечивает регистрацию заявителя в очереди с помощью операциониста; учет заявителей в очереди с помощью специализированных мониторов и звуковых устройств для информирования престарелых и слабовидящих граждан; управление очередями в соответствии с видом услуг. Электронная система управления очередью включает: настенные дисплеи, монтированные на стену или подвешенные к потолку; дисплеи, монтированные на каждом рабочем месте сотрудника МФЦ, принимающего посетителей; корпус, присоединенный к компьютеру и принтеру сотрудника зала информирования, печатающего талоны; звуковые колонки с усилителем; компьютерную программу обслуживания очереди. Печать талонов осуществляется сотрудником МФЦ с указанием фамилии и инициалов заявителя на талоне с целью предотвращения незаконной перепродажи талонов третьими лицами.
В итоге предполагалось, что развитие электронного правительства значительно облегчит поиск информации, обеспечит экономию финансовых, временных, трудовых ресурсов, повысит достоверность, полноту и оперативность накапливаемой информации.
Однако мероприятия программы были не скоординированы, выполнялись стихийно. Выполнялись отдельные планы информатизации некоторых ведомств, предприятий и учреждений, что приводило к дублированию затрат, приобретению бесперспективных технологий и оборудования. Каждый из субъектов деятельности создавал собственные элементы информационных ресурсов (базовые справочники о физических и юридических лицах, о недвижимости и адресах и прочие данные), которые можно приобрести с меньшими затратами в уполномоченных структурах.
По состоянию на конец 2010 год эффективность исполнения программы оценивалась как низкая: в полной мере электронный документооборот между государственными органами и электронные коммуникации между государственными органами и гражданами не функционировали. Основная причина низкой эффективности программы кроется в отсутствии ориентации создаваемых органами власти информационных ресурсов на массовое информационное обслуживание населения по вопросам, связанным с деятельностью этих органов, недостаточном развитии законодательных механизмов регулирования отношений в области государственных и муниципальных информационных систем. Также сказалось недостаточное финансирование программы из бюджета. Значительную долю в расходах на информатизацию составляют затраты на приобретение средств вычислительной техники, а на втором месте затраты на обучение специалистов.
Позднее пришло понимание, что ценны не внедренные технологии и разработанные информационные системы сами по себе, а польза от них гражданам, бизнесу, всему обществу.
С этой целью принята государственная программа «Информационное общество» распоряжением Правительства РФ от 20 октября 2010 года № 1815-р «О государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011 - 2020 годы)», разработанная для создания целостной и эффективной системы использования информационных технологий, при которой граждане получают максимум выгод.
Программа состоит из четырех подпрограмм.
Подпрограмма «Информационно-телекоммуникационная инфраструктура информационного общества и услуги, оказываемые на её основе». Она предполагает:
- обеспечение доступности услуг электросвязи на территории РФ;
- развитие федеральной почтовой связи;
- совершенствование механизмов управления использованием радиочастотного спектра;
- управление развитием информационно-телекоммуникационной инфраструктуры информационного общества и услугами, оказываемыми на её основе.
Подпрограмма «Информационная среда» предполагает следующие мероприятия:
- строительство, восстановление, реконструкция, переоборудование объектов телерадиовещания;
- электронные средства массовой информации: контент и доступ к нему;
- участие России в международном информационном пространстве;
- поддержка социально значимых проектов в сфере средств массовой информации;
- развитие национальных информационных ресурсов.
Подпрограмма «Безопасность в информационном обществе» предполагает:
- контроль и надзор;
- предупреждение информационно-технологических угроз национальным интересам России;
- противодействие терроризму, экстремизму, насилию;
- развитие грид-технологий.
Грид-технологии – это географически распределенные вычислительные инфраструктуры, которые объединяют разнородные ресурсы и реализуют возможность коллективного доступа к этим ресурсам. Принципиальной новизной этих технологий является глобальная интеграция информационных и вычислительных ресурсов на основе сетевых технологий и специального программного обеспечения промежуточного уровня, а также набора стандартизованных сервисов для обеспечения надежного совместного доступа к географически распределенным информационным и вычислительным ресурсам: отдельным компьютерам, кластерам, хранилищам информации и сетям.
Подпрограмма «Информационное государство» направлена на:
- управление развитием информационного общества;
- развитие электронного правительства;
- повышение качества государственного управления за счет создания и внедрения современных информационных технологий;
- услуги на основе информационных технологий в области медицины, здравоохранения и социального обеспечения;
- развитие сервисов на основе информационных технологий в области образования, науки и культуры;
- поддержка региональных проектов в сфере информационных технологий.
В настоящее время в экономике знаний данные становятся новым активом, причем ценность их определяется альтернативной стоимостью, то есть по мере применения данных в новых целях и их использования для реализации новых идей.
В глобальном масштабе сегодня Российская Федерация занимает 41-е место по готовности к цифровой экономике, значительно отставая от десятков лидирующих стран, таких, как Сингапур, Финляндия, Швеция, Норвегия, Соединенные Штаты Америки, Нидерланды, Швейцария, Великобритания, Люксембург и Япония.
С точки зрения экономических и инновационных результатов использования цифровых технологий Российская Федерация занимает 38-е место с большим отставанием от стран-лидеров: Финляндии, Швейцарии, Швеции, Израиля, Сингапура, Нидерландов, Соединенных Штатов Америки, Норвегии, Люксембурга и Германии. Такое значительное отставание в развитии цифровой экономики от мировых лидеров объясняется пробелами нормативной базы для цифровой экономики, недостаточно благоприятной средой для ведения бизнеса и инноваций и низким уровнем применения цифровых технологий бизнес-структурами.
Вклад цифровой экономики в ВВП России оценивается в 2,8%, в то время как 19% от ВВП формируют интернет-зависимые рынки. Кадровая индустрия Рунета насчитывает 2,5 млн. сотрудников, инфраструктура и программное обеспечение оцениваются в 2 000 млрд. рублей, маркетинг и реклама – 171 млрд. рублей, цифровой контент – 63 млрд. рублей, электронная коммерция – 1238 млрд. рублей. По прогнозам экспертов, в 2020 году проникновение интернета составит 80-90% населения России.
В соответствии с Федеральным законом от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», Указом Президента РФ от 9 мая 2017 г. № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 - 2030 годы» разработана и утверждена распоряжением Правительства РФ от 28 июля 2017 г. № 1632-р программа «Цифровая экономика Российской Федерации».
Под цифровой экономикой понимается хозяйственная деятельность, ключевым фактором производства в которой являются данные в цифровой форме, и которая способствует формированию информационного пространства с учетом потребностей граждан и общества в получении качественных и достоверных сведений, развитию информационной инфраструктуры РФ, созданию и применению российских информационно-телекоммуникационных технологий, а также формированию новой технологической основы для социальной и экономической сферы.
Суть программы заключается в создании правовых, технических, организационных и финансовых условий для развития цифровой экономики в России и интеграции ее с цифровыми экономиками членов Евразийского экономического союза.
Значительный акцент в программе сделан на развитии российского компьютерного и телекоммуникационного оборудования, а также российского программного обеспечения, включая установку антивирусных программ на все компьютеры, ввозимые в Россию. Россия должна укрепить свое положение на мировом рынке услуг по обработке и хранению данных (с сегодняшней доли таких услуг в мировом масштабе менее 1% – до 10% к 2024 году). Также программой планируется, что к 2024 году широкополосный доступ в интернет со скоростью не менее 100 МБит/с будут иметь до 97% российских домохозяйств, а все города-миллионники будут покрыты мобильными сетями связи 5G.
Программа уделяет большое внимание поддержке национальных ИТ-лидеров: к 2024 году такими должны стать минимум десять высокотехнологичных предприятий в сфере высоких технологий. Вопросы подготовки кадров также являются одним из приоритетов Программы: в целевых показателях представлены объемы количества ИТ-специалистов, которые должны будут выпускать ВУЗы к 2024 году – по 120 тыс. специалистов в год. Доля населения, обладающего цифровыми навыками, должна достигнуть 40%, количество реализованных проектов в области цифровой экономики (объемом не менее 100 млн. рублей) – 30 единиц, количество российских организаций, участвующих в реализации крупных проектов (объемом 3 млн. долл.) в приоритетных направлениях международного научно-технического сотрудничества в области цифровой экономики, – 10 единиц; доля субъектов, использующих стандарты безопасного информационного взаимодействия государственных и общественных институтов, – 75 процентов; доля внутреннего сетевого трафика российского сегмента сети Интернет, маршрутизируемая через иностранные серверы, – 5 процентов.
Модель цифровой экономики представлена тремя уровнями, которые в своем тесном взаимодействии влияют на жизнь граждан и общества в целом: рынки и отрасли экономики, платформы и технологии, базовые условия (среда, создающая условия для развития платформ и технологий, а также для эффективного взаимодействия субъектов рынков и отраслей экономики которая охватывает нормативное регулирование, информационную инфраструктуру, кадры и информационную безопасность). В программе сделан акцент на два низовых уровня.
Запланированы пять базовых направлений развития цифровой экономики в РФ на период до 2024 года: нормативное регулирование, кадры и образование, формирование исследовательских компетенций и технических заделов, информационная инфраструктура и информационная безопасность.
Разработана дорожная карта реализации программы, предусматривающая направления информатизации, основные вехи, сроки их достижения.
Основными сквозными цифровыми технологиями программы, т.е. технологиями, используемыми во всех сферах экономики, являются: большие данные; нейротехнологии и искусственный интеллект; системы распределенного реестра; квантовые технологии; новые производственные технологии; промышленный интернет; компоненты робототехники и сенсорика; технологии беспроводной связи; технологии виртуальной и дополненной реальностей. Предусматривается изменение перечня таких технологий по мере появление и развития новых технологий.
Реализация настоящей Программы требует тесного взаимодействия государства, бизнеса и науки, так как основным результатом ее реализации должно стать создание не менее 10 национальных компаний-лидеров – высокотехнологичных предприятий, развивающих сквозные технологии и управляющих цифровыми платформами, которые работают на глобальном рынке и формируют вокруг себя систему стартапов, исследовательских коллективов и отраслевых предприятий, обеспечивающую развитие цифровой экономики.