Лекция 8. Технология конкурсного размещения государственных и муниципальных заказов
Лекция 8. Технология конкурсного размещения государственных и муниципальных заказов
1. Необходимость внедрения и роль технологии конкурсного размещения государственных и муниципальных заказов
Российская финансово-экономическая система характеризуется высокой зависимостью от цен на углеводородное сырье, отсутствием приемлемых условий кредитования экономики, нестабильностью объемов производства, доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы и т. д. В этих условиях возникла необходимость проведения комплекса работ по формированию и использованию новых эффективных управленческих механизмов в публичной сфере.
Как показывает мировой опыт, к таким механизмам можно отнести контрактную систему в сфере закупок, значимость которой многократно возрастает в кризисный период, когда объектам экономики особенно нужна поддержка государства, осуществляемая через сферу закупок посредством размещения и выполнения государственных и муниципальных заказов.
В настоящее время бюджетный и закупочный процессы на технологическом уровне разрознены. Заказчики вынуждены работать в нескольких информационных системах, перенося данные из одной системы в другую, а также дублируя их.
Отсутствие единых справочников, классификаторов в бюджетных и закупочных системах является причиной дополнительных трудозатрат на обеспечение непротиворечивости этих данных в различных системах.
Данные обстоятельства стали причиной формирования в Российской Федерации полноценной контрактной системы в сфере закупок.
Значение технологии конкурсного размещения государственных и муниципальных заказов состоит в следующем:
- технология обеспечивает экономию бюджетных средств на основе создания условий равной конкуренции между подрядчиками;
- технология конкурсного размещения государственных и муниципальных заказов должна повысить качество обеспечения государственных и муниципальных нужд за счет реализации системного подхода к формированию, размещению и исполнению государственных и муниципальных контрактов;
- технология обеспечивает прозрачность на протяжении всего цикла закупок – от планирования до приемки результатов, предупреждает возможность коррупционных действий и других злоупотреблений в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд.
На муниципальном уровне с середины 90-х годов прошлого века начали формироваться технологии муниципального заказа, предусматривающие выделение местным бюджетом целевых расходных средств подрядчикам, способным в установленный срок и с наименьшими издержками выполнить полученный заказ.
2. Нормативная правовая база становления и развития технологии
Началу работы системы закупок положил Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд».
Затем был принят Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Закон формулировал требования к процедурам организации торгов, отбора поставщиков, заключения контракта, юридического оформления сдачи-приемки работ и прочее.
В законе явно преувеличивалось значение цены как критерия оценки конкурсных предложений, а также ограничивался перечень допустимых способов размещения заказа.
Оказалась размыта персональная ответственность заказчика за результаты размещения государственного (муниципального) заказа.
Закон не учитывал особенностей закупок продукции для нужд обороны страны, научно-исследовательских центров, бюджетных организаций и прочее.
Предусмотренные Федеральным законом №94-ФЗ процедуры позволяют участвовать в размещении и побеждать поставщикам с низкой квалификацией, не обладающим реальными производственными возможностями для надлежащего исполнения государственного (муниципального) контракта.
В настоящее время вопросы оптимизации системы государственных и муниципальных закупок регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», упорядочивающими отношения, связанные с прогнозированием и планированием обеспечения государственных и муниципальных нужд в товарах, работах и услугах, а также с осуществлением закупок товаров, работ и услуг для удовлетворения потребностей государства и местного самоуправления.
Основу закупок составляет совокупность норм и правил, обеспечивающих единый технологический цикл организации закупок для обеспечения государственных (муниципальных) нужд. Основными обязательными этапами закупочного цикла являются:
- прогнозирование закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд;
- формирование государственными и муниципальными заказчиками планов обеспечения государственных (муниципальных) нужд,
- размещение заказов на закупку товаров, работ, услуг;
- исполнение и мониторинг контрактов;
- приемка и анализ контрактных результатов в интересах планирования будущих закупок.
3. Информационная основа функционирования технологии
На сегодняшний день электронная торговля является наиболее эффективным инструментом организации торгово-закупочной деятельности, так как имеет ряд преимуществ перед традиционной. Вся остальная масса федеральных, муниципальных и региональных заказов переведена на электронные торги и размещается на электронных торговых площадках. Закупки ведутся на общероссийском портале zakupki.gov.ru, на котором государственный или муниципальный заказчик обязаны разместить информацию о проводимом тендере. Эта информация становится доступной для всех заинтересованных поставщиков.
Закупки проводят через аукционы в электронной форме на пяти электронных площадках, отобранных Правительством РФ для проведения электронных аукционов. Электронные аукционы создают конкурентную среду и позволяют участвовать в торгах поставщикам из самых отдаленных территорий. Победителем электронных торгов становится участник, предложивший минимальную цену. Однако у электронных торговых площадок есть и свои недостатки. В основном эти проблемы напрямую связаны со слабыми сторонами законодательства.
Достижение необходимых характеристик эффективного использования бюджетных средств возможно только при условии обеспечения максимальной информационной открытости, доступности участия в процессе отбора поставщиков и преимущественного использования конкурентных процедур в размещении заказов. В этом смысле главным событием является ввод в эксплуатацию единой информационной системы государственных закупок.
В настоящее время в России выполняется масштабная работа по созданию единой информационной системы (далее — ЕИС) в сфере закупок, которая должна стать эффективным инструментом российской контрактной системы в этой сфере, способным обеспечить реализацию социально-экономической политики государства.
Создание ЕИС предусмотрено ст. 4 Федерального закона №44-ФЗ. ЕИС придет на смену существующему на данный момент порталу государственных закупок, на котором размещается информация о заказах на поставки товаров, выполнении работ, оказании услуг. В настоящее время заказчики используют, кроме портала государственных закупок, другие информационные системы (ведомственные, региональные, муниципальные), что крайне неудобно. При этом большинство заказчиков не имеют в своем распоряжении программных комплексов для обеспечения оперативного мониторинга закупочной деятельности.
Органы, контролирующие бюджетный и закупочный процессы, также используют собственные информационные системы. Все это не позволяет на сегодняшний день обеспечивать необходимую эффективность расходования бюджетных средств и способствовать достижению требуемого результата в российской системе закупок.
Существенное отличие ЕИС от портала государственных закупок заключается в размещении более подробной информации о закупках, включающей также реестр контрактов, список недобросовестных поставщиков, библиотеку типовых контрактов, реестры жалоб и банковских гарантий. В ЕИС будут приводиться результаты аудита в сфере закупок и информация о ценах на рынке товаров, работ и услуг, закупаемых для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Все это позволит обеспечивать общественный контроль за закупками.
Нововведения, реализованные в ЕИС, позволят получить единый цикл электронных закупок, сократив временные и финансовые издержки всех участников электронного взаимодействия, что повысит прозрачность и доступность информации о государственных закупках, расширит возможности по аналитике и поиску, позволит расширить контингент участников и приведет в конечном счете к снижению стоимости контрактов.
4. Разработка системы мониторинга и анализа эффективности бюджетных расходов
Разработка системы мониторинга и анализа эффективности бюджетных расходов при размещении и исполнении государственного и муниципального заказа обусловлена необходимостью создания механизмов, осуществляющих постоянный мониторинг и системный аудит эффективности закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд на этапах прогнозирования, планирования и осуществления закупок и оценки качества достигаемых результатов.
Источниками данных для системы мониторинга и анализа закупок являются учетные системы Федерального казначейства, а также официальный сайт Российской Федерации для размещения информации о государственных и муниципальных заказах. Учетные системы Федерального казначейства предоставляют информацию о бюджетных данных, касающуюся: лимитов бюджетных обязательств; исполнения расходной части бюджета. Официальный сайт Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов предоставляет данные о ходе закупочного процесса, касающиеся заказчиков, поставщиков, закупок, контрактов.
Для удобства формирования отчетов и поиска информации в данной системе реализован набор фильтров, посредством которых можно получать искомую информацию по: детализированному справочнику общероссийского классификатора видов экономической деятельности (ОКДП) с механизмом кластеризации данных; региону закупки; дате закупки/контракта; начальной цене закупки/цене контракта; стадии закупки/статус контракта; главному распорядителю бюджетных средств; получателю бюджетных средств и т.д.
Важной особенностью системы анализа государственных закупок является возможность выявления нарушений, в том числе: несоблюдение законодательства в области государственных закупок; неэффективное использование бюджетных средств; признаки ограничения конкуренции; неисполнение планов размещения закупок.
Помимо штатных отчетов и функций данная система обладает дополнительными возможностями по самостоятельному анализу информации, такими как:
- конструктор сценариев анализа и выявления нарушений, который позволяет пользователю в пошаговом режиме с использованием предустановленных функций формировать собственную «модель нарушителя» и впоследствии применять ее к другим объектам системы;
- конструктор отчетов, который предоставляет пользователю возможность самостоятельно создавать сложные отчеты для разных объектов системы с возможностью их визуального представления.
Любые сформированные запросы на поиск информации, а также результаты поиска и отчеты могут быть сохранены в системе персонально для каждого пользователя и настроены как объекты мониторинга на постоянное обновление в профиле пользователя. В рубрике «Результативность и эффективность расходования бюджетных средств» представлены четыре аналитических отчета, разработанные для выявления нарушений процесса государственных закупок: 1) схожие товары, работы и услуги; 2) качество информации о государственных заказах и контрактах; 3) история заказчика; 4) история поставщика.
Применение в течение трех лет в тестовом режиме разработанной Федеральным казначейством системы мониторинга и анализа эффективности бюджетных расходов при размещении и исполнении государственного и муниципального заказа позволило сделать вывод о целесообразности ее применения при формировании ЕИС (таблица 4, рисунок 2).
Таблица 4 - Информация о ходе
осуществления закупок для государственных нужд
в Федеральной службе государственной статистики
|
|
Среднее количество участников торгов (конкурсов, аукционов) |
Процент экономии |
|
2009 год |
4,1 |
10,73 |
|
2010 год |
3,16 |
12,01 |
|
2011 год |
3,38 |
12,78 |
|
2012 год |
3,52 |
9,54 |
|
2013 год |
3,52 |
13,2 |
|
2014 год |
3,15 |
6,34 |
|
2015 год |
3,52 |
5,71 |
|
2016 год |
4,26 |
5,73 |
|
I квартал 2017 года |
3,9 |
1,32 |
|
II квартал 2017 года |
4,2 |
2,16 |
|
III квартал 2017 года |
3,4 |
2,9 |
Рисунок 2 - Информация о ходе
осуществления закупок для государственных нужд
в Федеральной службе государственной статистики