Технологии государственного и муниципального управления

Лекция 12. Технологии бюджетирования

 

1. Программно-целевой метод управления бюджетными доходами и расходами

 

К современным методам управленческой деятельности относится программно-целевой метод, при котором цели развития различных сфер экономики увязаны с помощью программ.

Ключевым понятием программно-целевого метода управления является программа, которая представляет собой совокупность мероприятий, необходимых для решения научно-технических, социальных, экономических и других проблем. По существу, программа является не только инструментом планирования, но и инструментом управления развитием территорий, поскольку обеспечивает реализацию всех компонентов процесса управления: целеполагание; планирование деятельности и ресурсов; прогнозирование результатов; финансирование; мониторинг; учет и контроль; корректировку с учетом факторов влияния; нормативно-правовое и методическое обеспечение; информационное сопровождение управления, достигаемых результатов.

Программы также являются специализированными инструментами реализации стратегии развития территории, конкретизирующие и переводящие в практическую плоскость намеченные стратегические направления развития.

К преимуществам данного метода относится направленность на достижение конкретных целей и определенных результатов, координированное выполнение многочисленных взаимосвязанных действий и ограниченная протяженность во времени.

Программно-целевой метод управления в органах власти начал активно развиваться с 2004 года с началом работы над Стратегиями развития секторов экономики и докладами о результатах и основных направлениях деятельности федеральных органов исполнительной власти, направленными на повышение эффективности бюджетных расходов.

Однако при реализации целевых программ в лучшем случае органы власти прибегали к простому контролю за выполнением принятых решений и проведением намеченных мероприятий, что недостаточно для качественной оценки ситуации и принятия адекватных решений по сложным проблемам.

При этом ни ожидаемый, ни полученный эффект от выполнения программных действий чаще всего не оценивался. В большинстве случаев назначение целевых программ состояло в распределении бюджетных средств по отраслевому принципу, а не в выполнении задач развития.

Следует отметить, что и сейчас сохраняются объективные препятствия к применению программно-целевого метода в муниципальном управлении: слабость экономической базы; низкий уровень собственных доходов бюджета; отсутствие четких стратегических целей и приоритетов в социально-экономическом развитии соответствующих территорий; сложность расчета показателей качества муниципальных услуг и результативности бюджетных расходов; недостаточность информационного обеспечения органов местного самоуправления для составления программ и прогнозов социально-экономического развития муниципального образования.

С 2010 года начался переход к модернизации федеральных целевых программ и разработке государственных программ РФ, в разрезе которых формируется федеральный бюджет. В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12 декабря 2013 года ставилась задача – перевести бюджеты всех уровней на программный принцип формирования в течение 2014-2015 годов.

В настоящее время продолжается курс на повышение роли программно-целевых методов в формировании расходной части федерального бюджета. Так, программно-целевой принцип формирования бюджета заложен в Программе повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 30 декабря 2012 года № 2593-р. Согласно данному принципу государственные (муниципальные) программы должны стать ключевым механизмом, с помощью которого увязываются стратегическое и бюджетное планирование.

Согласно Федеральному закону от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» Стратегия социально-экономического развития РФ является основой для формирования и корректировки перечня государственных программ РФ. Формирование перечня государственных программ РФ осуществляется, исходя из документов стратегического планирования и на основании положений федеральных законов, предусматривающих реализацию государственных программ РФ, а также во исполнение решений Президента РФ и Правительства РФ.

Законодательно установлено, что в состав дополнительных и обосновывающих материалов государственных программ должна включаться информация:

- по анализу социальных, финансово-экономических рисков в соответствующей сфере развития страны, что позволит своевременно корректировать меры по управлению;

- о прогнозных расходах государственных корпораций, публичных акционерных обществ с государственным участием, общественных, научных и иных организаций, государственных внебюджетных фондов на реализацию государственной программы.

Улучшено информационное взаимодействие Портала государственных программ и информационной системы «Электронный бюджет».

Начиная с 1 января 2015 года введена норма о необходимости включения в состав государственной программы правил предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ в рамках государственной программы, что позволит привлекать субъекты РФ для достижения целей и задач в сфере реализации государственных программ.

Президент РФ в послании Федеральному Собранию подчеркнул, что основной задачей в 2016 году должна быть оценка эффективности государственных расходов в разрезе государственных программ РФ.

Сформирована необходимая нормативная и методологическая основа для разработки государственных программ РФ:

- в Бюджетный кодекс РФ внесены поправки, обеспечивающие создание законодательной базы для формирования и исполнения бюджетов всех уровней на основе государственных и муниципальных программ;

- утвержден перечень государственных программ РФ (распоряжение Правительства РФ от 11 ноября 2010 г. № 1950-р);

- Правительством принят Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ (постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588);

- Минэкономразвития России утверждены Методические указания по разработке и реализации государственных программ РФ (приказ Минэкономразвития России от 20 ноября 2013 г. № 690).

В соответствии с перечнем государственных программ РФ в настоящее время разрабатываются или реализуются 44 государственные программы РФ: 40 утверждены правительством и 4 находятся в стадии разработки («Развитие пенсионной системы на 2017-2025 годы», «Обеспечение обороноспособности страны», «Социально-экономическое развитие Крымского федерального округа на период до 2020 года», «Реализация государственной национальной политики»).

Минэкономразвития России ежеквартально направляет в Правительство РФ мониторинг выполнения контрольных событий государственных программ.

Ежегодно Минэкономразвития России направляет в Правительственную комиссию по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов сводный доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ.

Автоматизирован процесс подготовки, рассмотрения и оценки эффективности реализации государственных программ.

Вся информация о разработке и реализации государственных программ размещена на Портале государственных программ в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (www.programs.gov.ru).

 

2. Технологии бюджетирования, ориентированные на результат

 

В ходе административной и бюджетной реформ произошел переход на технологию бюджетирования, ориентированную на результат.

Технология бюджетирования, ориентированная на результат (далее – БОР), - это технология организации государственного и муниципального управления, обеспечивающая планирование расходов с непосредственной привязкой к достигаемым результатам.

В отличие от традиционного (затратного) бюджетирования, основанного на освоении выделяемых получателям бюджетных средств, объемы которых рассчитывались на основе индексации расходов прошлых лет, технология БОР отличается высокой степенью детализации расходов и повышенной ответственностью получателей бюджетных средств за полученный результат. Данная технология начала формироваться в России после принятия Концепции реформирования бюджетного процесса, утвержденной постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».

Технология БОР позволяет координировать планы отдельных подразделений и увязывать их с общими стратегическими целями органа управления. Ее применение предполагает формирование особого порядка распределения финансовых ресурсов, основанного на прогнозировании развития основных сфер общества и распределении ответственности за достижение плановых заданий между теми, кто курирует развитие этих сфер.

Одним из средств реализации технологии БОР являются целевые программы, предусматривающие проработку информации о поставленных целях и задачах, планируемых мероприятиях, сроках выполнения, затратах, ожидаемых результатах, методах контроля за их исполнением.

Целесообразность в данной технологии возникла из-за слабой координированности деятельности органов власти, бюрократических ограничений в налаживании взаимодействия между ними, слабой ориентацией на стратегические цели развития. БОР позволяет обеспечить прозрачность выполнения заявленных целей, вовлекать население в процесс определения приоритетов в финансировании и оценки качества предоставляемых услуг. Распределение средств между подразделениями осуществляется через бюджет, трансформирующий приоритеты отрасли в перечень затратных статей и финансируемых мероприятий.

Кроме целевых программ технология БОР в финансовой сфере оперирует другими инструментами управления. Технология БОР предполагает строгое ведение реестров расходных обязательств, обоснование бюджетных ассигнований, презентацию докладов о результатах и основных направлениях деятельности и ряд других элементов управления. Отчет об исполнении заложенных в бюджет параметров должен содержать информацию о достигнутых результатах, а также формулировку промежуточных и целевых индикаторов.

Выделение индикаторов – необходимый элемент современной системы публичного управления и служит основой формирования ответственности государственных и муниципальных служащих за качество работы.

Более половины стран ОЭСР (Организации экономического сотрудничества и развития) внедрили БОР. 24 из 35 стран ОЭСР информируют население о результатах деятельности сектора публичного управления, распространяют отчеты о деятельности отдельных министерств или информацию о деятельности правительства в целом.

Технология БОР работает и на муниципальном уровне. Благодаря информированности население может делать выбор в пользу того или иного поставщика услуг.

В тоже время нужно помнить, что без компьютеризации и автоматизации бюджетирование не может быть полноценным инструментом управления. Чтобы полноценно внедрить информационную систему бюджетирования и, чтобы она заработала как часть управленческой системы, необходимо сочетание двух аспектов:

- наличие управленческой технологии – детально проработанной системы финансового планирования и бюджетирования, включающей тщательный и выверенный анализ финансовой структуры, методическое обеспечение по технологии бюджетирования, детально прописанные регламенты и организационные процедуры, распределение функций и обязанностей, графики документооборота, закрепленные в соответствующих организационно-распорядительных документах (положениях, приказах и должностных инструкциях);

- наличие информационной системы, позволяющей осуществлять расчеты именно в тех форматах, которые необходимы руководителям для принятия управленческих решений.

 

3. Технологии инициативного бюджетирования

 

В 2013 году Правительством РФ была утверждена программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года. Одним из направлений программы является обеспечение открытости и прозрачности общественных финансов как неотъемлемое условие повышения эффективности бюджетных расходов. Для реализации данного направления в 2013 году был создан и продолжает свою деятельность совместный проект Минфина России и Открытого правительства под общим названием «Бюджет для граждан».

Совместный проект «Бюджет для граждан» направлен на ознакомление граждан с приоритетами бюджетной политики, условиями формирования и параметрами бюджетов бюджетной системы РФ, планируемыми и достигнутыми результатами использования бюджетных средств.

Проект предусматривает распространение информации о бюджете в понятной форме, развитие практик участия граждан в бюджетном процессе, реализацию системы мер по повышению бюджетной грамотности населения.

Среди основных мероприятий проекта – анализ и распространение лучшей практики регионов и муниципалитетов по направлениям проекта «Бюджет для граждан». По данным ежегодного опроса, начиная с 2016 года, все субъекты РФ представляют основные положения своих законов о бюджетах в доступной для граждан форме.

Кроме того, с 2016 года развивается практика участия граждан в определении приоритетов расходования бюджетных средств на местном уровне - инициативное бюджетирование. Так к 2013 году регионов, использующих подобные практики, было 7, в 2016 году – 16, в 2017 году по данным Минфина России – 47 субъектов РФ приняли решение о развитии инициативных практик или уже реализуют их на своей территории.

В течение 2016 года было создано и успешно прошло пилотную апробацию в 31 школе Алтайского края, Пермского края и Республики Башкортостан первое в России учебное пособие по курсу бюджетной грамотности для старшеклассников. Учитывая важность развития компетентности граждан в бюджетных вопросах, а также необходимость повышения практической значимости открытых бюджетных данных, в дальнейшем мероприятия по повышению бюджетной грамотности планируется интегрировать с практиками инициативного бюджетирования.

В 2016 году продолжилось активное развитие практик инициативного бюджетирования в субъектах РФ. Положительная динамика количества реализованных проектов, объемов привлеченного дополнительного финансирования наряду с меняющимся обликом целых поселений и прекращением оттока сельского населения за сравнительно непродолжительный отрезок времени вывели инициативное бюджетирование на первые позиции по отношению к остальным инструментам обеспечения открытости бюджетов.

За 2016 год объем региональных субсидий на реализацию программ инициативного бюджетирования составил 5,1 млрд. рублей (2015 год – 1,4 млрд. рублей), софинансирование населением и бизнесом в 2015 году – 0,4 млрд. рублей, в 2016 году – 0,7 млрд. рублей. Вклад муниципалитетов в 2015 году – 615 млн. рублей, а в 2016 уже 1 114 млн. рублей. Общая стоимость проектов инициативного бюджетирования в 2015 году – 2,4 млрд. рублей, в 2016 году – 7,0 млрд. рублей. Количество реализованных проектов выросло с 2 657 до 8 732 (в 3,3 раза).

В 2015 году такие практики были реализованы в городах: Пенза, Череповец (Вологодская область), Сосновый Бор (Ленинградская область), Якутск (Республика Саха), в 2016 году к ним добавились Новоуральск (Свердловская область), города ульяновской области, Боровск (Калужская область), Магнитогорск (Челябинская область), Железногорск (Красноярский край).

Смешанная форма финансирования с участием ассигнований из бюджета субъекта РФ применяется в практике «Народный бюджет» Кировской области, где 50% средств финансируется из муниципального бюджета, а 50% составляют гранты, предоставляемые из областного бюджета на конкурсной основе.

В Новоуральске (Свердловская область) для реализации проектов, определенных на основе заявок граждан, помимо средств муниципального бюджета были использованы трансферты из областного бюджета на социально-экономическое и инфраструктурное развитие городов, где расположены предприятия государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».

В 2016 году было проведено 27 мероприятий для специалистов региональных органов власти и органов местного самоуправления, направленных на обучение методологии инициативного бюджетирования в форме семинаров, тематических семинаров-совещаний, межрегиональных семинаров, конференций, в том числе использовались формы онлайн-консультирования и вебинаров. Всего в региональных семинарах приняло участие более 1 200 участников.

Впервые на федеральном уровне запущена серия исследовательских работ, направленных на качественный и количественный анализ результатов и эффектов инициативного бюджетирования в России. В 2016 году заработал первый интернет-портал инициативного бюджетирования budget4me.ru, на котором был проведен всероссийский конкурс реализованных проектов инициативного бюджетирования, в котором участвовало 296 проектов. В 2016 году также впервые удалось обобщить данные регионов по типам реализованных проектов (таблица 10).

 

Таблица 10 – Результаты инициативного бюджетирования

 

Типы проектов инициативного бюджетирования	Количество проектов	Доля проектов по типам
1 Места массового отдыха населения и объекты организации благоустройства	1 673	18,1%
2 Автомобильные дороги и сооружения на них	1 344	14,5%
3 Образовательные и учреждения культуры	1 035	11,2%
4 Объекты водоснабжения, водоотведения	1 016	11,0%
5 Обустройство игровых площадок	819	8,8%
6 Объекты уличного освещения	805	8,7%
7 Объекты сбора твердых коммунальных/бытовых отходов и мусора	491	5,3%
8 Объекты физической культуры и массового спорта	425	4,6%
9 Событийные проекты (праздники, фестивали)	425	4,6%
10 Места захоронения	341	3,7%
11 Объекты для обеспечения первичных мер пожарной безопасности	257	2,8%
12 Объекты культурного наследия (памятники, музеи)	191	2,1%
13 Учреждения библиотечного обслуживания населения	47	0,5%
14 Объекты для обеспечения жителей услугами бытового обслуживания	19	0,2%
15 Иные объекты (ремонт МКД, мостов, плотин, благоустройство водоемов, организация связи, теплоснабжения, канализации, газопроводов и пр.)	372	4,0%
Всего проектов:	9 260

 

В 2016 году удалось значительно усовершенствовать программы инициативного бюджетирования в Кировской области, Ставропольском крае, Республике Башкортостан, Санкт-Петербурге. Выделено 15 субъектов РФ, продемонстрировавших лучшие решения в реализации практик инициативного бюджетирования: Вологодская, Кировская, Нижегородская, Иркутская, Тульская, Тверская, Ульяновская, Ярославская области, Республика Башкортостан, Республика Коми, Республика Карелия, Республика Марий Эл, Санкт-Петербург, Ставропольский, Хабаровский края.

Основными критериями при выборе регионов, наиболее успешно развивающих инициативное бюджетирование, являются:

- соответствие применяемых механизмов и практик методологии и принципам инициативного бюджетирования;

- комплексный подход к развитию инициативного бюджетирования;

- сочетание различных решений, механизмов и практик инициативного бюджетирования;

- успешно реализованные нестандартные решения и новаторские механизмы в практиках инициативного бюджетирования;

-  стабильная, ежегодная реализация практик инициативного бюджетирования;

-  вовлечение населения, административный, географический охват;

- масштаб финансовый поддержки из регионального бюджета;

- качество сопровождения практик инициативного бюджетирования.