Лекция 13. Прочие технологии государственного и муниципального управления

 

1. Технология многофункционального центра

 

Многофункциональный центр – это единое место приема, регистрации и выдачи документов заявителю при предоставлении государственных и муниципальных услуг.

Его организационной основой являются регламенты функций и услуги различных органов власти, объединенных на основе регламента взаимодействия, соглашений информационного обмена и документооборота между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и муниципалитетами.

Предоставление государственной или муниципальной услуги по принципу «одного окна» предполагает однократное обращение заявителя с запросом в многофункциональный центр. Это существенно экономит временные и денежные затраты заявителей.

МФЦ представляет интересы:

- заявителей при взаимодействии с органами, предоставляющими государственные и муниципальные услуги;

- органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги.

 

2. Технологии государственно-частного партнерства

 

Технологии государственно-частного партнерства (далее – ГЧП) – это приемы, способы, методы совместного и целенаправленного влияния представителей государства, органов местного самоуправления, деловых кругов, общественности, населения в решении важнейших проблем социально-экономического развития страны, региона, муниципального образования, иной территории.

На западе распространено определение ГЧП как закрепленного в договорной форме согласия между государством и частной компанией, позволяющей частной компании определенным образом участвовать в государственной собственности в большей степени по сравнению с существующей практикой.

В России основные элементы производственной и социальной инфраструктуры в доперестроечный период находились, как правило, в государственной или муниципальной собственности. В процессе приватизации имущественные комплексы стали передаваться в частную собственность.

Основное противоречие в управлении инфраструктурными комплексами состоит в том, что они представляют собой важнейшие системы жизнеобеспечения и для их развития требуется регулирование, контроль и надзор со стороны государства. С другой стороны, государство и муниципалитеты ограничены в своих финансовых ресурсах и вынуждены оптимизировать бюджетные расходы на инфраструктурные нужды.

Решение этого противоречия достигается за счет организации особой управленческой системы по привлечению ресурсов частного сектора в строительство и эксплуатацию инфраструктурных объектов.

Основными признаками ГЧП являются:

- предметом партнерства выступает государственная и муниципальная собственность, услуги, оказываемые государством, муниципальными органами власти и бюджетными организациями;

- партнерство оформляется специальным договором между государством и и участниками со стороны частного сектора;

- стороны должны объединить финансовые ресурсы для достижения своих целей;

- разделение рисков между всеми участниками проекта;

- проект действует в течение фиксированного срока.

По окончании проекта объект либо передается государству, либо продолжает эксплуатироваться совместно партнерами на основе нового договора.

К ГЧП относятся: государственные инвестиционные программы, которые финансируются из бюджета и частным сектором; акционерные общества с участием государства и т.д. Считается, что государственные закупки, бюджетное кредитование и субсидирование государством, дотирование предприятий, льготное налогообложение и тому подобные отношения не являются государственно-частным партнерством.

Одним из примеров ГЧП-технологий является создание Корпорации развития Удмуртии для организации системы привлечения инвестиций, презентаций инвестиционных проектов республики, сопровождения инвестиционных проектов, продвижения продукции на внутренние и внешние рынки, консалтинга в инвестиционной сфере.

Выгода от партнерства для государства связана с тем, что государство перекладывает бремя расходов по инвестированию капиталовложений и содержанию имущества на партнеров в целях повышения эффективности функционирования имущественных комплексов. Государство отказывается от неэффективных функций, которые частный бизнес может выполнять более качественно. Прибегая к партнерству, государство смягчает остроту социально-экономических проблем.

Частная компания получает в долговременное владение государственные активы, часто на льготных условиях. Долгосрочный контракт с государством гарантирует рынки сбыта для частного бизнеса. Частный бизнес, осуществляя инвестирование, имеет высокие гарантии возврата дохода с инвестиций, т.к. разделяет риски с государством, которое гарантирует минимальный уровень рентабельности. Частный предприниматель перенимает опыт, навыки, знания, технологии из государственной сферы управления.

Выделяют четыре категории ГЧП:

- контракты на управление и арендные договоры;

- концессии (наиболее частые формы: восстановление – эксплуатация – передача; восстановление – аренда – передача; строительство – эксплуатация – передача);

- проекты, предполагающие новое строительство «под ключ»;

- частичная приватизация активов.

Наиболее развиты технологии ГЧП в США, например, в дорожном хозяйстве, в Китае. В России наибольшее применение нашли такие формы сотрудничества как смешанные государственно-частные предприятия, аренда государственного и муниципального имущества. Это те области, в которых существует нормативное правовое обеспечение.

 

3. Технология бенчмаркинга

 

В мировой практике в системе стратегического управления получает широкое распространение бенчмаркинг. Бенчмаркинг - это особая управленческая процедура выявления лучших организаций, оценки их продукции и технологий производства, стандартов и методов управления с целью использования передового опыта лучших организаций.

В рамках бенчмаркинга осуществляются поиск организаций, которые показывают наивысшую эффективность, обучение методам их работы и реализация передовых методов в собственных условиях. Руководители коммерческих предприятий, управляющие организациями общественного сектора и государственные служащие многих стран используют бенчмаркинг как инструмент оценки выполненной работы, а также для передачи передового опыта управления успешно действующих организаций. Основное содержание бенчмаркинга состоит не столько в том, чтобы определить, насколько другие организации оказались успешнее, сколько выявить факторы и методы работы, которые позволили достичь более высоких результатов. В этом смысле бенчмаркинг может рассматриваться как своеобразная технология обучения.

Бенчмаркинг представляет собой успешную управленческую технологию, которую целесообразно использовать в отечественной практике. Это использование может оказаться весьма успешным, тем более что имеется значительный практический опыт по применению методов соцсоревнования в государственной сфере в недавнем прошлом.

Таким образом, широкое распространение бенчмаркинга во всем мире свидетельствует о его высокой эффективности. В связи с этим эта технология менеджмента заслуживает того, чтобы на системной основе внедрять ее в практику деятельности отечественного государственного и муниципального управления.

 

4. Технологии маркетинга территории

 

Новые экономические условия, постоянно меняющаяся внешняя среда, необходимость принятия эффективных управленческих решений, делают актуальным внедрение маркетингового подхода к управлению территориями.

Технологии маркетинга территорий – это способы конкуренции территории за продвижение своих интересов на рынки, за население, квалифицированную рабочую силу.

Территории становятся полноценными самостоятельными экономическими субъектами. Удобное географическое положение или обилие полезных ископаемых уже не гарантируют территории экономический успех.

Технологии маркетинга можно рассматривать как эффективный инструмент решения муниципальных проблем – от дефицита инвестиций в региональную и муниципальную экономику до экологических угроз и криминализации среды.

Одним из элементов технологии маркетинга территории является повышение имиджа территории – брендинг. Брендинг территории – это разработка и осуществление комплекса мероприятий, способствующих идентификации территории, выделение ее из ряда других, созданию позитивного впечатления и предпочтения к ней. Без позитивного образа территории невозможно привлечение инвестиций, мигрантов, туристов, возвращение студентов после окончания обучения, сохранение лояльности местных жителей.

 Огромное разнообразие нашей страны, ее богатейшая история и культура, традиции, особенности развития экономики предполагают широчайшее поле для формирования брендов территорий. Таким образом, в целях повышения эффективности муниципального управления необходимо применение современных технологий, что приведет к трансформации экономики в высокоэффективные, конкурентоспособные экономические системы, обеспечивающие высокое качество жизни населения.

 

5. Технологии ситуационного центра

 

Технология ситуационного центра – это методы и подходы ситуационной осведомленности, неогеографии, виртуального окружения, многомасштабного прогнозного моделирования, ситуационных игр, интеллектуальных информационных технологий и хранилищ данных, основанные на программно-техническом комплексе и интегрированной интерактивной интеллектуальной информационно-аналитической системе электронного Правительства для использования в задачах поддержки принятия решений, текущего мониторинга и в случаях чрезвычайных ситуаций.

В качестве объекта в широком смысле рассматривается мегаполис, его территория и расположенные на ней здания, сооружения, промышленные и логистические объекты и другие окружающие объекты.

Наибольшее развитие технологии ситуационного центра получили после событий 11 сентября 2001 г., связанных с террористическим актом в Центре Мировой Торговли в Нью-Йорке.

В случае любой крупной чрезвычайной ситуации встают задачи эффективного управления большим количеством разнородных организаций и служб:

- организовать эффективное взаимодействие различных служб или сотрудничества местных и федеральных организаций;

- организовать своевременную, точную и адресную передачу информации о текущей ситуации;

- рационально распределять ресурсы. 

Сегодня одним из наиболее перспективных средств решения указанных выше задач является создание интегрированных информационно-аналитических систем для ситуационных центров.

Поскольку основная ответственность за ущерб, нанесенный чрезвычайной ситуацией лежит на исполнительной власти, существует потребность в такой системе управления, в которой, с одной стороны, на время инцидента центр управления находится под полным и всеохватывающим контролем исполнительной власти, а с другой стороны, эффективно используются ресурсы и возможности многочисленных специализированных организаций. 

Для реализации технологий ситуационного центра требуются не только огромные ресурсы, но и вовлечение большого числа специализированных систем (организаций) – сил МЧС, правопорядка, медицинской помощи, городских служб энерго- и водоснабжения и т.д. Каждая из этих систем (организаций) имеет свои задачи, ресурсы и зоны ответственности. 

Однако создание и использование монопрофильного (в том числе и многоуровневого, распределенного) ситуационного центра принципиально не способно решить проблему комплексного, всеохватывающего и эффективного управления крупномасштабной чрезвычайной ситуацией в силу сложности и изменчивости как самих объектов защиты, так и их окружения в условиях чрезвычайной ситуации.

Решение указанной проблемы возможно только на пути интеграции разнородных, разномасштабных ситуационных центров, принадлежащих к различным ведомствам и службам. Фактически речь идет о создании «системы систем», где каждый ситуационный центр является подсистемой и взаимодействует с другими подсистемами по единым правилам.

Основные проблемы, связанные с технологиями ситуационного центра, заключаются в нестыковке систем, используемых в различных департаментах органов власти для решения своих задач в рамках общего проекта. Особую тревогу вызывает нестыковка карт, даже электронных, используемых в различных ведомствах.

В качестве характерного примера приведем только один, но широко известный во всем мире. Отсутствие прямого и надежного коммуникационного канала между нью-йоркскими полицейскими и пожарными на низовом уровне, а именно – между пилотами полицейских вертолетов и пожарными внутри здания – в ходе проведения спасательных работ 11 сентября 2001 г. в Нью-Йорке явилось одной их основных причин гибели пожарных при коллапсе здания. Информация, распространявшаяся по каналу полицейской радиосвязи о возможности коллапса здания, была известна всем полицейским за 21 минуту до коллапса, однако передать ее пожарным и спасателям не удалось, поскольку радиостанции департамента полиции и противопожарной безопасности работали в разных частотных диапазонах. В итоге, 121 пожарный были фактически отрезаны от критически важной информации и погибли. Все погибшие были экипированы личными радиостанциями, однако отсутствие межведомственного взаимодействия сделало бесполезным применение профессиональной радиосвязи.

Таким образом, неизбежность межведомственной интеграции обусловлена прямой опасностью монодисциплинарного подхода в случае крупномасштабных ситуаций.

Важным элементом в технологии является операционное понимание ситуации, которое включает три сущностных компонента.

1.  Целостное восприятие разнородных элементов окружающей среды в едином пространственно-временном представлении.

Восприятие данных и элементов окружающей среды должно быть представлено в виде, позволяющем собирать, хранить и повторно использовать пространственно-временные характеристики сцены инцидента, опасных процессов, событий, объекта защиты в многомасштабном виде: для описания зданий, строений в трехмерной системе координат, для описания механизма разрушения несущей конструкции при раскрытии трещины (характерный размер – миллиметр) – конечноразностные или конечно-объемные системы моделирования прочности и разрушений и т.д.

2.  Осознание значения элементов и связей между ними.

Чтобы произошло осознание значения и важности ситуации, в интегрированной системе должны быть унифицированные средства количественного описания индикаторов угроз, которые позволяли бы их идентифицировать как на основе предыдущего знания, так и с помощью эвристических методик и когнитивных технологий. 

3.  Проекция их состояний в ближайшее будущее, конкретные практические действия.

Состояние «операционного понимания ситуации» отдельным человеком (например, пилотом военного истребителя) или организацией (например, командой спасателей) является результатом процесса анализа и оценки ситуации.

Система ситуационных центров обеспечивает повышение эффективности, оперативности и качества принятия управленческих решений, а также контроля исполнения решений по различным направлениям деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Сегодня в России насчитывается около 30 реализованных ситуационных центров, и новые центры продолжают активно создаваться. Известно, что до 80 % воспринимаемой информации человек получает по зрительному каналу, поэтому подсистема отображения информации является ключевой для центров управления, которые предназначены для поддержки принятия решения в условиях ограниченного времени или в условиях чрезвычайной ситуации. При этом информация, поступающая в центр, носит «лавинообразный», неформализованный и неравномерный характер; информация поступает от внешних и внутренних, программных и аппаратных информационных источников (оперативные донесения, ленты новостей, транскрипты ТВ-программ, Интернетсайты).

В таких условиях ключевыми факторами эффективной работы ситуационных центров является время, затраченное на восприятие информации лицом, принимающим решения, и другими участниками совещания. Для этого организация вывода информации на систему экранов в центре должна быть простой и оперативной.

Долгое время развитие ситуационных центров и систем управления выводом информации сдерживалось несовершенством средств обработки и визуализации информации. В частности, источник информации был жестко привязан к средству отображения информации.

Современный ситуационный центр представляет собой программно-аппаратный комплекс, в котором множество источников информации (программных и аппаратных) выводится на множество дисплеев, причем, этим процессом можно управлять в реальном времени. Для подготовки совещания требуется разработать сценарий проведения совещания, определить источники информации, способы их представления и последовательность представления информации, а также описать последовательность представления информации в виде сцен.

Определенную сложность представляет движение по сценарию и переход от одной сцены к другой, вследствие того, что каждый информационный поток представлен своим источником, и вывод информации осуществляется в многооконном режиме на несколько экранов. Выбор соответствующего источника и расположение его на экране занимает время.

Система коммутации оборудования является сложной и накладывает определенные ограничения на вывод информационных источников на экран коллективного пользования. Если оператор осуществляет коммутацию «вручную», то существует риск, что не все источники информации будут выведены на экран коллективного пользования. Задачу вывода изображения на экран большой информационной емкости можно решать на программном или аппаратном уровне.

Для решения вышеуказанных проблем необходима разработка специального программного обеспечения, предназначенного для управления информационными потоками и оптимизации представления информации, выводимой на экран коллективного пользования. Оно должно обеспечивать решение следующих задач: подготовка сценариев отображения информации с использованием различных типов источников; легкое управление выводом информации с любого источника на любой из экранов ситуационного центра; управление совещанием с возможностью оперативного переключения между сценариями и управления любым источником; визуализация данных, находящихся в информационно-аналитических системах.

Внедрение ситуационных центров в государственное и муниципальное управление является сложным процессом, развитие которого сталкивается с рядом проблем. К ним относится: дефицит квалифицированных кадров; недостаточный уровень понимания роли и назначения ситуационных центров в процессе принятия решений у руководства органов власти; мероприятия, проводимые в ситуационных центрах, по большей части представляют собой мониторинг и анализ состояния управляемых объектов, видеоконференции либо являются ознакомительными; отсутствие у большинства региональных ситуационных центров методологического сопровождения их деятельности; отсутствие целевого финансирования; проблема внешнего взаимодействия региональных ситуационных центров, под которой понимается сбора и обмен информацией, взаимодействие с другими ситуационными центрами по горизонтали и вертикали управления; отсутствие системы расчета эффективности деятельности ситуационного центра.

Одной из главных проблем развития ситуационных центров является дефицит квалифицированных специалистов – аналитиков и экспертов. В штат сотрудников большинства центров на сегодняшний день преимущественно входят технические специалисты, а модераторы, эксперты и аналитики приглашаются из различных организаций или других органов власти.

 

6. Технологии «дорожной карты»

 

Дорожная карта – это наглядное представление пошагового сценария развития определенного объекта управления.

В России дорожное картирование не сильно распространено, поэтому унифицированные методические подходы и алгоритмы формирования дорожных карт еще не сформированы, структура и форма данного документа жестко не заданы, а весь процесс картирования отличается высокой степенью творчества.

Дорожные карты создаются для наглядного представления информации о возможных альтернативах развития объекта картирования и упрощения принятия управленческих решений, ревизии имеющегося потенциала развития изучаемого объекта, обнаружения узких мест, угроз и возможностей роста, потребности в ресурсном обеспечении и т.д.

В составлении дорожных карт участвуют эксперты различной специализации.

Прогностические возможности дорожного картирования могут быть применены в процессе формирования приоритетов государственной научно-технической политики в той или иной сфере, а также в ходе планирования мероприятий по ее реализации.

Поскольку дорожная карта является по своей сути сценарием, планом действий, она предоставляет возможность взаимно увязать во времени государственные меры по развитию той или иной научно-технологической области.

В европейской практике дорожного картирования отправной точкой являются потребности человека, удовлетворяемые при помощи различных технологий. Эти технологии, наряду с организациями, их разрабатывающими и использующими, образуют так называемые технологические платформы. Так, на начало 2007 года в Европе насчитывалась 31 технологическая платформа, утвержденная Европейским советом. Технологические платформы сформированы в тех областях, в которых исследования обеспечивали бы конкурентоспособность, экономический рост и благосостояние Европы, как в среднесрочной, так и в долгосрочной перспективе. Европейские технологические платформы образуются с участием крупной промышленности того или иного технологического сектора, ведущих научно-исследовательских институтов и лабораторий, ключевых компаний среднего бизнеса. Созданные платформы получают возможность лоббирования интересов своего сектора и оказания влияния на приоритетные исследования в среднесрочном и долгосрочном периоде.

В России технологические платформы не сформированы и не закреплены законодательно, а неким их аналогом в части концентрации государственных ресурсов и усилий являются приоритетные направления науки, технологий и техники РФ, а также перечень критических технологий РФ. Все они утверждаются Президентом РФ по рекомендации Координационного совета (рабочей группы Минобранауки) не реже одного раза в четыре года. При этом формирование и корректировка перечня критических технологий предусматривается на основании анализа предварительной экспертной информации о важнейших инновационных продуктах и технологиях, предположительно имеющих решающее значение для создания этих продуктов в течение ближайших 10 лет.

Создание технологических платформ запланировано в программе «Цифровая экономика Российской Федерации». К 2024 году в России должно быть создано не менее 10 национальных компаний-лидеров, развивающих сквозные технологии и управляющих цифровыми платформами на глобальном рынке, создающие стартапы для развития цифровой экономики.

Другим примером является дорожная карта «Оптимизация процедур регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» («Регистрация»).

План мероприятий («дорожная карта») направлен на совершенствование процедур взаимодействия регистрирующего органа с заявителями; переход к государственной регистрации с использованием преимущественно электронного документооборота; оптимизацию межведомственного взаимодействия; повышение информирования предпринимателей о процедуре государственной регистрации.

Мероприятия дорожной карты предусматривают:

– возможность подачи документов для государственной регистрации через посредника – регистрационного агента (нотариуса, адвоката, банк);

– возможность для учредителей ООО более гибко определять сроки оплаты уставного капитала (в течение двух месяцев с момента государственной регистрации общества), что сократит издержки предпринимателей в начале бизнеса;

– возможность использования типовых уставов при регистрации ООО;

– сокращение сроков обмена информацией между регистрирующим органом и государственными внебюджетными фондами;

–отмену обязательного наличия печати до момента государственной регистрации юридического лица;

–отмену обязанности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей уведомлять налоговые органы и государственные внебюджетные фонды об открытии или закрытии счетов в банках.

В заключение отметим, что дорожная карта является «мягким» инструментом прогнозирования и государственного управления развитием технологий. Она достаточно дорога, сложна, поскольку требует углубленной экспертизы и длительного времени на разработку, что делает ее неприменимой или ограниченно применимой для динамично развивающихся технологических областей. Однако использование данного механизма позволит сосредоточить усилия государства на согласованном развитии отечественной науки, технологий и техники, на укреплении и реализации отечественного научно-технического потенциала.